传染病治理国际合作:历史理路、现实审思与未来走向

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作者:无, 字数:40788

  〔摘要〕 国际合作成为全球化时代传染病治理之必需。自19世纪中叶以来,传染病治理国际合作经历了1851—1947年的兴起与初步探索、1948—2002年的整合与快速发展、2003年至今的改革与结构性调整三个阶段。目前它仍面临诸多挑战,单元层次的“不合作难题”久而未决,国际公共物品的“成本承担问题”日益突出,国家治理能力上的“南北差距”难以弥合,多维度下的“协调难题”长期存在,观念层面的“认知困境”无法突破。着眼未来,应深化国际合作机制改革,充分体现新兴大国和发展中国家的诉求;抓住关键环节,着力打造传染病治理国际合作的核心能力;理顺各类关系,明确传染病治理国际合作的思路方向;重视案例研究,推广新发传染病治理的成功经验。
  〔关键词〕 传染病治理;国际合作;机制;中国经验
  〔中图分类号〕D812〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689(2020)05-0098-08
  传染病是指“由病原微生物、病毒、衣原体、立克次体、支原体、细菌、真菌、螺旋体和寄生虫感染人体后产生的有传染性、在一定条件下可造成流行的疾病”[1](1)。传染病在人类历史进程中扮演了十分重要的角色,麦克尼尔(William.H.McNeill)指出,不论过去、现在,抑或未来,传染病都是“人类历史的基本参数和决定因素之一”[2](257)。人类与传染病的斗争从未停止,人类一直在探索应对传染病的有效方法,但是却从未完全战胜传染病。在新千年来临之际,全世界的医师、科学家和公共卫生官员普遍意识到,新发传染病与传统传染病的再暴发将会成为人类面临的巨大公共卫生挑战之一[3]。基于此类认知,传染病治理不再是一项单纯的公共卫生议题,已演化为一项重要的社会和国家安全议题,通过国际合作应对传染病成为全球化时代之必需。本文立足于传染病治理国际合作的历史性检视,希望籍此深化对现实问题的认知,明确国际合作的未来方向。
  一、 传染病治理国际合作的历史理路
  (一) 1851—1947年:兴起与初步探索阶段
  传染病治理国际合作的兴起与全球化的推进密不可分。全球化(Globalization)带来了“国际社会的结构变动”[4]。在商业和旅行活动向全球延伸,传染病跨国、跨区域、跨大洲、跨大洋传播的背景下,主权国家逐渐意识到“国家和国际公共卫生之间的传统区分已不再有效”[5]。单个国家无法独自应对传染病的现实,充分表明全球化时代的公共卫生政策已经变得“去国家化了(Denationalized)”[6]。各国政府越来越多地寻求国际合作以实现公共卫生目标,并对影响其人口的越境力量施加某种程度的控制。
  实际上传染病治理国际合作最早发端于19世纪的1851年,在法国政府的召集下,第一届国际卫生大会(International Sanitary Conference)在巴黎召开。 来自12个国家的外交官和医疗代表希望就霍乱、鼠疫和黄热病的预防措施达成协议。此后又召开了十届类似会议,终于在1892年诞生了第一个《国际卫生公约(International Sanitary Convention)》,并又陆续签署了三个公约。1903年的会议取得了两项成果,一是会议所签署公约得到了大多数与会国家的认可,它是第一个依据现代科学知识针对霍乱和鼠疫输入采取国际统一措施的国际公约;二是与会各方就组建国际卫生办公室(OIHP)达成共识,其于1907年在巴黎成立。伴随着1902年泛美卫生组织(PAHO)、1923年国际联盟卫生组织(Health Organization of the League of Nations)的成立,1933年《国际航空卫生公约(International Sanitary Convention for Aerial Navigation)》的签署,传染病治理国际合作进一步朝着机制化和法制化的方向迈进。
  该阶段的传染病治理国际合作具有如下特征:第一,一些国家认识到传染病跨国传播的危害性,多次国际卫生会议的召开、多个国际卫生机构的建立、多部国际卫生公约的签署,从组织和法制建设两方面掀开了传染病治理国际合作的序幕;第二,上述会议多属外交性质的,由于与会代表主要为外交官而非医学专家,所以《国际卫生公约》被认为是不完善的工具,签署国可能将批准时间推迟数年[7];第三,不同国际卫生条约并存,缺乏统一标准,经常相互矛盾[8];第四,合作重点在于对少数传染病的防控,且“服务对象”侧重欧美大国,大国主导特征明显,旨在使它们免受“不开化国家”的波及[9](28)。
  (二) 1948—2002年:整合与快速发展阶段
  第二次世界大战后,传染病治理国际合作步入发展的快车道。国际社会从两方面整合了已有机制。一是机构整合。1946年国际卫生大会在纽约召开,61个国家签署了《世界卫生组织组织法(the Constitution of the World Health Organization)》,决定成立世界卫生组织。依据该法,世界卫生组织作为专门机构,不仅继承了国际卫生办公室等前体的职能,还承担了新的责任。1948年9月1日,世界卫生组织(WHO)正式成立,世界各国“真正开始了现代意义上的防控传染病国际合作”[10](205)。二是国际法整合。新成立的世界卫生组织的一项首要职责是将之前零散的国际卫生条约纳入统一范畴[3]。1951年,世界卫生组织采用了新的《国际公共卫生条例(the International Sanitary Regulations)》,取代了之前成员国间的一系列条约;之后经过数次修订,1969年更名为《国际卫生条例(IHR)》。《国际卫生條例》是对世界卫生组织成员国具有约束力的“唯一”关于传染病的国际卫生协定,它明确了世界卫生组织的地位和成员国的义务,要求成员国报告特定传染病疫情、限制其他国家对已报告疫情的反应,确保“最大程度地预防疾病国际传播的同时最小化地干扰世界交通”[11](4)。   在世界卫生组织不断提升传染病治理水平的同时,其他国际组织也将传染病防控纳入到了自身职权范围内。例如关税及贸易总协定(GATT)中就包括了“保护人类、动物或植物生命与健康所必需的措施”。之后成立的世界贸易组织(WTO)则出台了《卫生与动植物检疫措施协议(SPS Agreement)》,来规范成员国可能运用的、影响国际贸易的行为。国际民用航空组织(ICAO)通过《国际民用航空公约(Chicago Convention on International Civil Aviation)》来要求成员国采取有效措施,防止霍乱、流行性斑疹伤寒、天花、黄热病、鼠疫以及缔约方认定的其他传染病空中传播,并在公约附件中设定了“强制性标准”和“建议措施”。国际海事组织(IMO)发布的相关条例和指南要求成员国改善海港卫生条件、防止在压载水和沉积物中引入细菌和病毒病原体。1980年后,世界銀行也开始关注公共健康问题,并一度超过世界卫生组织成为国际公共健康事业最大的资助方。
  该阶段的传染病治理国际合作具有如下特征:第一,机制化、法制化成效显著,成立了统一的卫生机构,出台了统一的卫生法规,形成了疫情通报和公布制度、控制规制、防治规范实施监督机制等;第二,更多国家加入到传染病治理国际合作机制中,代表性明显增强;第三,在根除天花等传染病的过程中,国际合作机制切实发挥了作用;第四,《国际卫生条例》要求世界卫生组织成员国报告的传染病仅限3种,采用的是疫情国报告的单一体制,未能为各国提供统一有效的指导[12];第五,世界卫生组织对成员国违反《国际卫生条例》的情况无法做出裁决,欠发达国家资金、资源匮乏的局面长期无法改变;第六,世界卫生组织与其他国际组织虽有职能交集,但并未形成成熟的组织间互动机制。
  (三) 2003年至今:改革与结构性调整阶段
  新发传染病(Emerging infectious diseases)将传染病治理国际合作引入到一个新阶段。2003年的SARS疫情加速了世界卫生组织改革以适应新形势的进程[13]。2005年,《国际卫生条例》再次被修订。与之前相比,它注目于所有“国际关注的突发公共卫生事件”,规定世界卫生组织可向成员国提出措施建议。如果符合特定条件,成员国可采取超出建议的措施。还要求成员国履行更广泛的监测和响应义务,强制成员国报告潜在的突发公共卫生事件,明确世界卫生组织可使用和分享来自非官方的信息[14]。2007年,世界卫生组织又提出了“全球公共卫生安全(Global public health security)”的概念,号召加强国际合作治理新发传染病。世界卫生组织着眼于构建全球性的监测“网络”与国家联络“节点”,以便及早发现、通告、核实、应对新发传染病引起的公共卫生事件。
  “国际关注的突发公共卫生事件(PHEIC)”是指根据新版《国际卫生条例》规定所确定的不同寻常的事件:(一)通过疾病的国际传播构成对其他国家的公共卫生风险;以及(二)可能需要采取协调一致的国际应对措施[15](9)。至今世界卫生组织共宣布了六起“国际关注的突发公共卫生事件”——2009年的甲型H1N1流感、2014年的脊髓灰质炎疫情、2014年西非的埃博拉疫情、2015—2016年的寨卡疫情、2018年刚果(金)的埃博拉疫情、2020年中国的新型冠状病毒肺炎疫情。以2009年的甲型H1N1流感为例,世界卫生组织提前借助全球流感监测网络(GISN)、官方和非官方渠道收集信息。期间还发布了全球监测指南,建议成员国增强监测能力。在墨西哥上报疫情后,世界卫生组织进行了全面评估,包括大流行的严重程度。从实验室分离出H1N1流感病毒开始,它花了一个多月的时间宣布该疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。再以最近的新型冠状病毒肺炎疫情为例,2019年12月,世界卫生组织中国国家办事处获悉在中国湖北省武汉市发现不明原因肺炎(后命名为COVID-19)病例,即要求中国提供详细资料以评估风险,在中国国家相关部门向世界卫生组织报告了病例情况后,它向世界发出通报并对中国提出建议。伴随着疫情的蔓延,2020年1月30日世界卫生组织总干事谭德塞宣布该疫情为“国际关注的突发公共卫生事件”。
  该阶段的传染病治理国际合作具有如下特征:第一,新版《国际卫生条例》为传染病治理国际合作提供了新的组织程序与法律框架;第二,世界卫生组织主要通过软权力行使其规范性权威,这包括经组织授权的建议,由大会、理事会和/或秘书处采取的更多非正式行动[16];第三,世界卫生组织基本构建起了全球性的传染病监测网络,在各地区和主要成员国内设置了重要“联结点”,展现出明显的整体性和层次性;第四,世界卫生组织可使用非官方来源信息,使得越来越多的非国家行为体融入到传染病治理国际合作体系中,全球性进一步增强;第四,在确定“国际关注的突发公共卫生事件”过程中,世界卫生组织存在反应滞后的问题,它似乎对疫情严重程度、感染国家数量、感染人数并不敏感,而是对缺乏认知经验的、空气传播的、波及到美国的新发传染病更为关注,且非节假日期间效率更高[17]。
  二、 传染病治理国际合作的现实审思
  (一) 单元层次的“不合作难题”久而未决
  世界卫生组织的成立与改革、《国际卫生条例》的出台与修订,极大地提升了国际社会应对新发传染病和传统传染病的能力。然而,世界卫生组织并非凌驾于主权国家之上的“超级权威”,其有效运转与《国际卫生条例》的切实执行有赖于成员国,它们面临着与其他政府间国际组织、其他国际法同样的问题,即对成员国缺乏强制力。费德勒(David P.Fidler)将之称为“主权难题(Sovereignty problem)”[6]。成员国出于自身利益,可能通过各种方式拒不履行或不认真履行传染病治理相关义务。一些成员国以不理性、不合理的方式抵制疫情暴发国或地区的问题至今仍未解决。当2020年中国发生新型冠状病毒肺炎疫情后,虽然世界卫生组织总干事谭德塞一再强调“不建议采取任何旅行或贸易限制措施”,但是依然有国家“不合作”,甚至反其道而行之。实际上,新版《国际卫生条例》进一步削弱而非强化了世界卫生组织的权力,它以发出非约束性的建议取代了之前对成员国具有约束力的法律,这更加剧了国家“不合作难题”。有些国家因担心报告疫情导致的经济与社会后果,选择瞒报甚至不报,推高了传染病治理国际合作的难度。   (二) 国际公共物品的“成本承担问题”日益突出
  全球公共卫生安全具有典型的国际公共物品(International public goods)特性。世界卫生组织的目的只有一个,那就是为集体利益服务,使每一个成员国都能从中获益。然而,尽管集团全体成员对获得集体利益有着共同兴趣,但他们“对承担为获得这一集体利益而要付出的成本却没有共同兴趣”[18](16)。一些成员希望由其他成员负担成本,然后坐享其成。这种“搭便车(free rider problem)”行为普遍存在。世界卫生组织等机构的资金来源主要有两个:一是成员国交纳的会费;二是捐赠,其可能来自成员国,也可能来自其他国际组织、基金会、企业和个人。然而近年来,新发传染病防控形势日趋严峻、挑战愈来愈多,而某些成员国却常常迟交或拒交会费,导致国际公共卫生项目的资金愈发捉襟见肘。一方面是对资金的持续“需求”,另一方面是资金供给上的“缺口”,致使联合國、世界卫生组织等在传染病治理方面不得不进行某种程度的“收缩”。2014年联合国艾滋病规划署(UNAIDS)公布了一项名为“90-90-90”的目标战略,旨在2020年控制艾滋病的流行。有研究表明,虽然实现该目标超出了之前的预算、代价高昂,但这将是一个非常划算的计划[19]。然而,现实情况是,美国总统艾滋病紧急救助计划(PEPFAR)、全球基金(The Global Fund)等都削减了对相关领域的投入,以致多个国家被排除在该计划之外。
  (三) 国家治理能力上的“南北差距”难以弥合
  在传染病治理中,也存在“发达世界”与“发展中世界”,这种“南北差距”导致了治理能力上的巨大差异,分化了国际合作体系。与发达国家相比,发展中国家在传染病治理能力建设上存在更多短板。首先,很多发展中国家预防能力的缺失成为困扰世界的难题。疫苗接种已被事实证明是一种预防传染病的有效方式。在发达国家和一些新兴经济体内,疫苗接种基本实现普及。甚至,这些国家中的一些群体可以根据感染的风险、疫苗的有效性与安全性自行决定是否要进行疫苗接种[20]。但是欠发达国家并不拥有推广疫苗接种的实力,主要依靠一些非政府组织的无偿捐赠,或以极其低廉的价格购买获得疫苗。其次,发展中国家特别是穷国弱国,因为基础设施落后,无法在国内建立起完备有效的监测网络,从而成为了全球监测链条上的薄弱一环。许多国家缺乏必需的能力以长期监测传染病疫情,存在信息反馈不及时、病例统计难以准确等问题[21]。这种情况下,不正确的报道和谣言很容易迅速传播,造成不必要的国内混乱和国际恐慌,引发连锁反应。再次,发展中国家在传染病的应对上力不从心,其医疗水平和实验室能力都不足以支撑传染病防控工作。缺少受过良好训练的医护人员依然是一些国家治理能力上的明显弱点[22]。同时鲜有符合标准的实验室用于传染病病毒的检测、分离与研究亦是主要挑战。非洲国家的实验室服务依然处于发展的初级阶段,可谓十分不发达[23]。
  (四) 多维度下的“协调难题”长期存在
  传染病治理国际合作是一个融合了多主体、多领域、多层次的重大议题。从传染病治理的主体维度看,政府间国际组织、非政府间国际组织、跨国公司、基金会乃至公民个人等都参与到了全球化时代的传染病治理进程中。它们虽各具优势,关注点却不尽相同,要统一认识、统一目标、统一行动并不简单。世界卫生组织作为国际公共卫生领域最具权威性、专业性的政府间国际组织,在与世界贸易组织等协调合作方面未能实现突破。由于后者专注于推进贸易自由而非传染病防控,多数情况下二者无法保持政策上和行动上的一致,后者可以制定自己的标准[24]。从传染病治理的领域维度看,新旧传染病的暴发与微生物界的不断变化、生态环境退化、人口统计和行为变化、全球化等因素密切相关,它们强化了公共卫生、生态环境保护、人权维护、经济发展、武器控制等领域的“议题关联(Issue linkage)”[25]。目前,这些领域的治理非但未能协调向前推进,甚至可能出现大幅倒退。自2017年以来,特朗普政府已经先后宣布退出10多个多边机制或机构,内容涵盖国际政治、经贸、军事、文化、教育、国际公共事业等各个领域[26]。从传染病治理的层次维度看,其囊括了国家治理、国际治理、全球治理三个层次。国家治理(National governance)体现了一国在其境内对全球性威胁做出的回应;国际治理(International governance)表现为国家间合作应对全球性挑战;全球治理(Global governance)的主体不仅包括了国家和国际组织,还包括了其他非国家行为体[27]。三个层次的治理并存且同时展开,如何让它们同频共振、形成合力成为一个难题。目前每个层次的治理水平和效能参差不齐,都存在薄弱之处,没有形成完整的闭环。
  (五) 观念层面的“认知困境”无法突破
  时下传染病治理国际合作的一大挑战来自观念层面。一是自满与盲目乐观情绪的蔓延。过去几十年,由于在传染病防控上取得的胜利,政治机构、科学家和医学界开始表现出自满情绪,致使公共卫生基础设施遭到侵蚀,资源开始向慢性疾病转移,并无视微生物界发出的警告[28]。特别是当全球与国家一级的传染病防控体系基本建立后,一些国家的政府部门和公众中出现了盲目乐观现象。二是国际政治传统带来的负面影响。传统与非传统安全威胁的纵横交织正在缔造新的“不安全时代(Age of insecurity)”[29](1)。自21世纪以来,“传染病问题安全化”渐成学界和政界关注的焦点。但是,尽管当前安全一直都是国际政治领域研究的主要议题,属于“高级政治”问题,而传染病问题虽被作为非传统安全问题纳入安全研究中,对其定位却仍然属于“低级政治”范畴[30]。在其“安全化(Securitization)”到“去安全化(Desecuritization)”的过程中,从未获得与军事安全同等待遇。三是国家政治和社会文化传统导致的反应滞后。在西方民主体制下,公平和效率问题十分突出,重大突发公共卫生事件的治理需要经过繁琐的程序,且难以形成共识,极可能因为地方和少数人的利益损害国家和公众整体的安全。此外,由于社会文化、宗教信仰等原因,某些防控传染病的科学举措在一些国家面临实施上的困难。所有这些问题,在应对2020年新型冠状病毒肺炎疫情时有集中而深刻的显现。虽然“中国卫生当局一直在不懈努力,通过疫情防控为其他国家争取宝贵时间,使它们为该病毒的潜在传播做好准备”[31],但是很多国家不以为然,在思想认识上并未给予足够重视,错失了这一“黄金窗口期”。个别国家的领导人和政客往往从自身政治利益出发追求经济数字,忽视甚至漠视疫情防控和公共卫生安全。而一些国家的公民不仅对本国政府采取的防控措施表示不满、不理解与不支持,也不愿意暂时牺牲个人自由,认为照旧可以参加各种聚集活动,为抗疫制造了很多人为障碍。   三、 传染病治理国际合作的未来走向
  (一) 深化机制改革,充分体现新兴大国和发展中国家的诉求
  现有传染病治理国际机制无法应对当前挑战的一个重要原因是,其未能体现国际政治经济格局的新变化。世界处于“百年未有之大变局”。一方面,中国、印度、巴西、俄罗斯、南非等新兴大国的群体性崛起是当前国际政治中的突出现象[32]。非西方力量的上升正在从经济和政治领域迅速向科技、文化、教育、舆论等诸多领域迅速拓展[33]。这些国家经济实力等方面的变化,不仅冲击着国际体系的权力基础,也在改变着旧有的全球治理结构。新兴大国正在成为许多重要国际公共物品的主要参与方与提供者,在倡导和稳定全球经济、促进增长、保护生态环境、防止全球气候变暖、打击恐怖主义、防控传染病蔓延等议题上,发挥着越来越大的作用,作出了越来越多的贡献。世界卫生组织等国际机制应该继续深化改革,提升新兴国家的地位与话语权,增加它们在应对重大公共卫生事件上的投票权重。同时重视它们提出的治理议题,吸收与平衡多元的治理理念,吸纳更多新兴国家的人才参与全球公共卫生事务,调动它们的积极性。另一方面,穷国、弱国是传统和新发传染病的易发地,过去几十年它们在国际公共卫生中的地位进一步被边缘化了。全球数百万人健康不佳的根源在于政治、社会和经济不公,而贫困既是健康不良的原因,也是健康不良的结果[34]。传染病治理国际合作应在更加公平的基础上进行,需要照顾广大发展中国家,特别是贫国、弱国的权益。《国际卫生条例》等国际法应该朝着更为公正合理的方向发展,就超出世界卫生组织建议范畴、损害发展中国家利益的行为建立相应的惩戒机制、补偿机制。可考虑在世界卫生组织紧急委员会基础上设立一个《国际卫生条例》应急委员会,处理违反条例国家的“损人不利己”事件。并探索建立一个“国家负面清单”制度,对确定有违反条例行为的国家予以警告。还可以讨论设立专项资金,对受损严重的国家给予一定的资金或项目补偿。
  (二) 抓住关键环节,着力打造传染病治理国际合作的核心能力
  传染病治理是一项系统工程,哪一个环节出现问题都有可能造成极为严重的后果。未来的传染病治理国际合作应巩固原有优势、补足短板,构建系统完备的传染病应急管理体系。一是提升全球的传染病预防能力。就目前能够预防的传染病,世界各国应该加强合作,防止其暴发形成国际关注的突发公共卫生事件。国际社会不仅应将资源向一些预防能力欠缺的发展中国家倾斜,更应该对各种发展艰难的传染病病毒学研究、疫苗研发、治疗药物研发活动给予大力支持。加强国家之间和更广范围的国际政策协调,制定更为系统、长期的预防能力建设规划,可考虑设立更多跨国联合研究项目,展开国际制药研发合作。与此同时,相关的宣传教育工作也应该成为传染病治理国际合作的重要内容。不论是发达国家还是发展中国家,提高政府、社会公众的防范意识都应是重中之重。要针对现代人的喜好和特点,探索利用移动互联网、人工智能等新工具解决各种难题。耶鲁大学的play2PREVENT实验室就在开发名为playForward:Elm City Stories和playForward:Test!的两款数字游戏,用于艾滋病/艾滋病毒的预防、检测和咨询[35]。二要增强全球的传染病监测能力。针对全球监测网络中的薄弱环节,加大投入进行补强。从最新的新型冠狀病毒肺炎疫情来看,发达国家有必要从新评估自己的监测能力,发展中国家需要持续加强自己的监测能力。各国可在公共卫生基础设施建设方面寻求合作,进一步强化信息共享、风险共担机能。在发达国家公共卫生基础设施更新、发展中国家公共卫生基础设施加强、穷国和弱国公共卫生基础设施建立等议题上,可讨论设计具体可操作的项目,协调国际组织、政府、市场多方力量共同建设。对市场力量缺乏兴趣进入的穷国、弱国,国际社会要增加援助,强化每一个网络节点。三要提升全球的传染病应对能力。各国除了要履行疫情通告义务外,还要加强防控政策协调、科学研究、实验室数据传输、医务人员培训等方面的合作,增强国内突发传染病应急体系的韧性。在传统大国援助乏力、意愿下降的情况下,应充分调动新兴大国的积极性,运用它们新获得的资源和能力,对穷国、弱国进行支持。有必要筹划建立一支国际快速反应医疗队,在关键时刻充当“救火队员”,以备应急之需。
  (三) 理顺各类关系,明确传染病治理国际合作的思路方向
  传染病治理是一种糅合了多种关系的治理。未来的传染病治理国际合作要加强关系协调。一是理顺各主体之间的关系。安全只有在主体间关系中才有产生的可能、存在的意义与发展的条件[36](73)。有必要进一步明确世界卫生组织在全球公共卫生安全领域的领导地位,成员国要在其建议与指导下开展治理活动,其他政府间国际组织、非政府组织、跨国企业、基金会乃至个人等则处于协作配合的地位。世界卫生组织宜从当前关注的众多议题中抽身,由“技术偏好”转向“发挥领导作用”。其应充分认识到当前的问题与挑战,就成员国不满意的问题、与其他组织冲突的问题设置具体议事日程,开展新的讨论与协调,以更广泛地化解分歧、达成共识、凝聚力量、应对挑战。二是理顺各领域之间的关系。公共卫生安全、生态环境保护、经济发展、人权维护乃至军事安全相互交织、互为依托。生态环境保护和经济发展位于传染病治理的“上游”,要重点加强动植物传染病研究领域的国际合作。目前鲜有机构有权对野生动植物的新发传染病实行跨国应对措施[37]。有必要考虑在世界卫生组织等牵头下,考察各国意愿,设立专门的委员会和专项资金,建设相关领域的国际机制架构、国际法律架构、国际协调架构,开展“源头治理”,在各主要区域设立办事处与联络处,处理相关问题。与此同时,要不断强化经济支撑,从经济发展源头上消除野生动植物传染病跨种群恶性传播的土壤,协调推进经济发展、环境保护与生物安全。公共卫生安全维护位于传染病治理的“中游”,重点在于防控体系建设,系统打造成熟的预防、监测、应对等体系。人权保障位于传染病治理的“下游”,重点在于让人有尊严地获得健康。三是理顺各层次之间的关系。国家层次的治理是国际层次的治理和全球层次的治理实现的基础,国际层次的治理和全球层次的治理依赖于国家层次的治理。除非成员国成为负责任的利益攸关方,否则世界卫生组织无法取得成功[16]。要着重提升国家层次的治理意愿和能力,推动各国完善突发事件应急管理体系,增强法律、医疗、社会保障的能力与弹性。要推动世界各国,尤其是世界大国、地区引领性国家加大对公共卫生事业的投入,将传染病防控体系建设纳入国家中长期发展规划,持续提供政策、资金、人才等方面的支持,形成常态化、机制化的治理理路,支撑全球公共卫生安全。   (四) 重视案例研究,推广新发传染病治理的成功经验
  面对新发传染病与传统传染病的再暴发,国际社会有必要更新关于传染病治理的认知与实践,探索挖掘新兴大国的新经验,丰富国际合作的内容与形式,提升国际合作的水平与质量,避免低水平重复。新中国的传染病治理经历了一个曲折的过程,值得深入研究。2003年的SARS危机“给中国薄弱的传染病防控和公共卫生带来转机”[38],此后中国与联合国框架内外的国际组织、其他双边机构、非政府组织与基金会加强了合作,日益建立起了一个适合中国国情的传染病应急管理体系。从SARS的“无序”,到甲型H1N1流感的“有序”,再到埃博拉疫情“零输入”,以及2014年独立遂行西非援助埃博拉疫情,用实力见证了中国公共卫生的责任担当[39]。面对2020年的新型冠状病毒肺炎疫情,中国在以习近平同志为核心的党中央的领导下,全国上下一盘棋,充分发挥自身制度优势,进行依法治理、科学治理、协同治理、协商治理、合作治理,展现出了良好的治理效能。中国共产党和中国政府始终坚持以人民为中心,正视问题、发现问题、果断解决问题,不断查漏补缺,完善突发传染病应急管理体系,提升治理能力,以确保人民的安全、社会的有序、经济的发展。从疫情防控到社会维稳、从信息发布到舆论引导、从科研攻关到物资保障、从社会参与到干部考核、从公共卫生到复工复产、从国内调度到国际协调,一再向世界表明中国经验的价值。世界卫生组织总干事谭德塞表示,“中方行动速度之快、规模之大,世所罕见,这是中国的制度优势,有关经验值得其他国家借鉴”[40]。世界卫生组织访华专家组组长艾尔沃德(Bruce Aylward)指出,因为“有中国的经验,其他国家不必‘从零开始’”[41]。中国的“抗疫”经验值得其他国家总结、借鉴和学习,中国也愿意为世界贡献更多的中国智慧、中国力量和中国方案,努力推动构建人类命运共同体。国际社会可在相关方面进行合作,探讨中国智慧对更新传染病治理国际合作理念、中国力量对强化传染病治理国际合作支撑、中国方案对丰富传染病治理国际合作内容的贡献。在相互交流比较中提升传染病国家治理、国际治理、全球治理的水平。
  结 论
  传染病是影响人类历史进程重要变量。新发传染病与传统传染病的再暴发持续塑造着国家治理、国际治理、全球治理的边界、观念与行动。面对新旧传染病交织暴发的复杂形势,传染病治理国际合作应运而生、持续发展、不断加强。国际社会基本构建起了传染病治理国际合作的法律规范和机制框架,建立了全球性的预防、监测和反应网络。伴随着更多国家、组织、企业、基金会乃至个人的加入,其日益演化为一场全球性的行动。然而,当前的传染病治理国际合作仍面临诸多挑战,国家利益与全球安全的冲突、资金需求与资金供给的差距、能力需要与能力匮乏的矛盾、独自行动与集体行动的困境,从多个方面制约着治理的速度与效率。人类既需要克服物质、资源、技术上的难题,也需要突破自身思维、观念、认识上的局限,牢固树立人类命运给共同体意识。未来的传染病治理国际合作需更多发挥新兴大国的作用,体现广大发展中国家的利益,理順和协调好各领域的关系,注重成功经验的研究与借鉴,丰富治理的内容与形式,提升治理的水平与质量。
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  (责任编辑:夏 雪)

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