WTO争端解决机制的危机与改革

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作者:无, 字数:20248

  摘要:争端解决机制(Dispute settlement Understanding,简称DSU)是WTO的三大机制之一,也是WTO的基础和核心。DSU制定了一套独特并且完整的规则体系,巧妙地运用外交和法律手段来解决国际贸易争端,为维护多边贸易体系稳定做出了贡献,被誉为“WTO皇冠上的宝石”。近年来,由于DSU自身存在的缺陷和美国对其上诉机构法官遴选的无端阻挠,使DSU陷入了有史以来最大的危机。本文分析了争端解决机制运作过程中存在的不足,并针对现存弊端,提出科学合理的改革建议,希望WTO争端解决机制能更科学高效的发挥其作用。
  关键词:WTO;争端解决机制;上诉机构;危机;改革
  中图分类号:D996.2 文献标识码:A
  1 WTO争端解决机制概述
  1.1争端解决机制的渊源——GATT争端解决机制
  二战结束后,包括美国在内的23个国家在古巴哈瓦那市共同签署了《关税与贸易总协定》(GATT),奠定了战后多边贸易体系的基本规则。GATT建立了争端解决机制,该机制致力于处理国际贸易摩擦,曾为维护多边贸易体系的稳定做出了重要贡献。然而,由于GATT争端解决机制在建立之初就存在很多局限和不足,致使该机制缺乏规则基础、权威性和独立性。1994年,美国主导的乌拉圭回合谈判达成了《关于争端解决规则与程序的谅解》(简称《谅解》),并以此为法律基础建立了WTO争端解决机制(DSU)。
  DSU汲取了GATT近50年的实践经验并对其好的制度进行优化整合。GATT争端解决机制的调整范围仅限于传统的货物贸易,而DSU将适用范围拓宽至服务贸易、与贸易有关的投资措施和知识产权。DSU自建立以来,积极处理WTO成员间的贸易争端和各国间的经贸纠纷,平衡各方利益,在维护自由开放的多边贸易体系中发挥了重要作用。
  与GATT争端解决机制相比,DSU有两个主要的创新之处。第一,争端解决机构对专家组及上诉机构报告采取“反向一致”同意原则,极大地提高了DSU的有效性和权威性;第二,DSU设立了常设上诉机构,不仅使成员克服了对自动采纳专家组报告的担忧,也确保了各个判例的和谐性和一致性。
  1.2争端解决机制的主要机构和具体程序
  1994年的乌拉圭回合谈判达成了《关于争端解决规则与程序的谅解》,并以此为法律基础建立了WTO争端解决机构(DSB),这一机构由WTO总理事会组成,从法律意义上授予其管理争端解决事宜的权力,该机构不仅有权成立专家组和上诉机构、决定是否采取其报告,而且有权监督裁决的执行情况等。WTO还赋权争端方诉诸斡旋、调解和调停等其他形式的第三方裁决。
  争端解决的具体程序包括四个阶段。一是磋商阶段。作为前置但非必须程序,磋商阶段要求提交书面请求,并在60天之内完成磋商。磋商形式分为单独磋商和共同磋商,在WTO中共同磋商的情况更为常见。二是专家组阶段。若磋商结果未能达成一致,则一方可提出书面请求启动专家组审理程序。具体流程包括成立专家组、专家组审理和出具报告。三是上诉审查阶段。此阶段由DSB设立的上诉机构来审理,上诉期限为收到专家组报告的60天内。上诉机构出具的报告通常会有三种结果:上诉机构完全支持专家组意见;上诉机构只同意专家组的结论而不同意原因;上诉机构完全推翻专家组的结论。四是执行阶段。根据规定,DSB做出的裁决应该立即执行,无法立即执行的缓冲期最长不超过15个月。对于败诉方超期仍未执行的各项裁决,胜诉方可采取中止减让义务来报复败诉方。
  2 WTO争端解决机制的困境
  2.1争端解决效率低下
  DSU对争端解决的四个程序和每个程序的具体环节都规定了严格的时限。例如,DSU理想中解决争端的期限为18个月,包括限期60日的磋商阶段、9个月内的专家组审理阶段和90天内的上诉审查阶段,最终报告通过后,成员方于30日内告知执行意向,若双方意见仍无法达成一致,则交由仲裁机构在3个月内重新确定合理期限。然而,现有数据表明,争端解决实际花费的时间是理想18个月时限的两倍还多。从提出申诉、进行磋商、设立专家组、上诉机构审理到通过报告,补偿或中止减让其他义务,通常需要3年左右时间。
  WTO争端解决时限之所以会拖延如此之久,主要有三个原因。第一是专家组的非全职性。上诉机构作为DSU的一个常设机构,其7名成员通常是固定的。但专家组成员却不是全职的WTO工作人员,他们有自己的本职工作,很难全身心投入到争端解决中,因此案件审理的效率势必会大打折扣。第二是争端案件的复杂程度加深。国际贸易纠纷往往会涉及两方以上法律关系,贸易争端也牵涉到多个WTO协议。专家组为了保证最终裁决的正确公平,耗费了更多的时间,导致审理频频超时。第三是对争端解决时限的规定不具有强制性,即使在规定期限内无法完成争端解决的所有程序,DSU也没有制定明确的制裁或补救措施。
  2.2上诉机构的固有缺陷
  首先是受理案件数量过大。据统计,1995年至2016年间,上诉机构共审理案件156件,对专家组报告的上诉率高达70%。上诉机构成员常年处于满负荷运转的状态,势必会影响案件审理的效率与公正。直接原因是上诉机构成员人数不足,每个成员面对繁多冗杂的案件还要事必躬亲,导致案件越积越多,争端解决机制陷入僵局。
  其次是上诉审查权的缺位。目前上诉机构对上诉案件是没有审查权的,这意味着只要申诉方提出上诉,上诉机构对上诉案件必须要来者不拒,这也是上诉率居高不下的原因。败诉方利用这一点,通过上诉程序来拖延执行裁决的时间,使胜诉方承受更大的损失。
  最后是发回重审权的缺位。上诉机构的审理范围较为局限,目前仅限于“专家组报告所涉及的法律问题”及“专家组所做出的法律解释”。法律问题的裁决建立在事实充分、准确的基础上,如果事实不清或专家组报告未调查与上诉有关的事实,上诉机构就很难迅速做出裁决。由于上诉机构不能像国内法院一样发回专家组重新审理,因此本來应由专家组完成的工作只能由他们自己承担,对案件涉及的事实问题重新调查来获取定案审理依据,大大降低了争端解决机制的效率。   2.3争端解决机制缺乏透明度
  作为WTO的基本原则和三大目标之一,透明度原则在贸易相关政策的制定和执行过程中得到了充分体现,确保了各成员方的经济贸易政策充分透明。然而,在争端解决的过程中,存在很多关于保密性的规定,使透明度原则没有得到充分体现。根据DSU的规定,首先,磋商的过程与内容是保密的,使得外界经常质疑争端方谈判的内容。其次,专家组审理具有很强的封闭性,书面材料、专家组审议、专家组的报告等都是保密的。由此可见,专家组在审理案件的整个过程完全是非透明、非公开的。公众和非政府组织无从了解争端双方的辩论以及专家组如何审理案件并得出结论。最后,上诉机构审理的三个阶段:提交书面材料、上诉机构成员审议以及上诉机构出具报告同专家组审理一样,也都是保密的。
  另外,DSU对“法庭之友”的态度也引来外界对其透明度的质疑。在争端解决过程中,法官经常需要向精通某一方面专业知识或技能的专家寻求帮助并征求意见。然而这项程序并不是透明的,比如哪些争议需要寻求“法庭之友”的帮助以及向哪类专家寻求帮助等问题都是由专家组决定和控制。
  不披露争端解决的过程会减少公众对争端解决机制的信任与支持,引得公众质疑专家组及上诉机构裁决的公正性。尤其会引发败诉方公众的不满,因为他们无法知晓裁决如何做出。只有公开透明的审理程序才能维护WTO争端解决机制的可信度,促进其未来的改进。
  2.4执行程序的报复机制形同虚设
  DSU的报复机制是争端解决程序的最后一道防线,主要是为了保证各项裁决的顺利执行。根据规定,在合理执行期满20天内,若胜诉方与败诉方就补偿事项未能达成一致意见,胜诉方便有权采取报复措施,即采取中止减让义务。如今看来,报复机制虽然在一定程度上发挥了作用,但对于发展中国家而言形同虚设。
  报复机制只赋予了每个成员实施报复措施的权利,但并非每个成员都有实施报复的实力。事实上,当败诉方为发达国家而胜诉方为发展中国家时,由于两国间经济实力的差异,报复机制对发达国家的影响非常有限。发展中国家不但无法从该措施中获得有效救济,还会伤及自身利益。反过来,若败诉方为经济实力较弱的发展中国家,发达国家的报复手段则会给发展中国家带来巨大冲击,而且不用担心会损害本国利益。由此可以看出,报复机制的有效性与成员的经济实力相挂钩,报复机制日渐成为发达国家在经济上威胁和制裁发展中国家的有力工具,违背了WTO的宗旨和原则,也因此受到学者和专家们的诸多非议。
  3 最大危机——上诉机构“停摆”
  WTO在DSB中设立了常设性上诉机构,主要负责复审专家组出具的报告。常设上诉机构的成员共有7名法官,任期4年,允许连任一届。为保证公平,每起案件需指派3名以上法官进行联合审议。按照惯例,每个法官在任期届满前会进行新法官的遴选工作,确保上诉机构能够持续正常运转。
  自2017年特朗普上任以来,美国采取强硬态度干涉和阻碍法官遴选。以上诉机构“越权裁决”“审理逾期”、法官“超期服役”等多项问题为由,将上诉机构裁决与遴选机制挂钩,单方面多次动用一票否决权,阻挠新法官遴选程序的启动,致使在任法官人数不断缩减,上诉机构法官遴选遭遇困境。2019年11月22日,WTO争端解决机构例会在日内瓦举行,会上墨西哥再次提出启动上诉机构新法官遴选程序的建议,不出意外被美国第29次动用一票否决权加以阻挠。WTO有164个成员,而美国无视其他所有成员的利益,滥用一票否决权,致使上诉机构瘫痪。这也恰恰证实了现有多边贸易体制的脆弱性。2019年12月10日,仅剩的3名在任法官中的两名任期届满,已无法满足DSU对于争端案件审理的要求,WTO总干事罗伯特·阿泽维多(Roberto Azevêdo)在新闻发布会上宣布,由于改进上诉机构的草案未获通过,上诉机构将于11日正式“停摆”,上诉机制面临瘫痪。
  美国之所以破坏上诉机构是因为对WTO争端解决机制不满,认为其无法充分保障自身利益。美国认为,当前的WTO规则对“中国经济模式”缺少约束力,随着中国在内的发展中国家贸易劣势地位的逐步扭转,美国的对外贸易逆差也越来越大。美国政府为了维护本国利益,开始频繁采用贸易保护主义。而根据DSU的规定,实施单边主义措施是违法的。因此美国认为DSU限制了其采取贸易保护来维护本国利益的单边主义行为,甚至威胁到美国的主权。而且美国是被起诉次数最多的国家,其他成员国不断通过DSU对美国提起诉讼,加剧了美国对DSU的不满情绪,使其维持国际贸易多边体系的意愿持续走低。因此,美国要动用国内法保护自身权益,就必须破坏争端解决机制。美国只有让上诉机构停摆,才能顺利地实施其单边主义措施。否则,美国会在争端解决框架下遭受严厉的惩罚。
  一个具有法律效力、裁决公正、约束力强、运作良好的争端解决机制是WTO的支柱,也是其发挥效能的基石。上诉机构的“停摆”,必然导致WTO功能的缺失,使其对贸易争端提出的决议不再具有约束力,也无法保证上诉评审的权利,之前尚未得到裁决的贸易争端将被无限期的搁浅。从广义的角度来看,上诉机构的“停摆”意味着本就脆弱的多边贸易体制将会更加脆弱,也使WTO的改革变得更加艰难。
  4 改革WTO争端解决机制的政策建议
  DSU是国际贸易法中具有开创性意义的伟大尝试,前期的执行也获得了巨大成功。“WTO之父”约翰·杰克逊(John H.Jackson)认为,即使WTO仅存一个还在运行的争端解决体系,它仍有存在的价值。为了使DSU尽快走出当前困境,推动WTO的现代化改革,本文对DSU提出了有针对性和可行性的改革建议。
  4.1建立贸易摩擦预防机制
  针对DSU存在的执行期限过长和执行效率低下的问题,可以通过建立贸易摩擦预防机制来解决。该机制必须做到在贸易摩擦发生时,能够尽快掌握基本情况,对贸易分歧进行严格管控,及早介入局势防止事态扩大,避免小范围贸易摩擦发展为贸易战争。此外,预防机制在整个运作过程中必须坚守DSU的程序公正底線,致力于实现实体正义。只有这样,才能把DSU打造成一个兼具效率与公平的机制,一个维护自由贸易和经济全球化的权威机制。   4.2 法官编制增额,缩短争端解决期限
  目前DSU面临案件数量日益增加和争端处理效率过于低下的双重困境,基于此,DSU可以效仿国际法院模式,将专家组和上诉机构法官编制增额至15人,并配备相应的法官助理以协助法官处理日常事务。此外,为了保证专家组成员能够处理争端,应把专家组转为常设机构,增设“专家组作为常设机构”条款,杜绝非专职成员加入专家组的现象。美国不满长达90天的上诉期,可参照我国国内法,将上诉期缩短为7天。将专家组审理普通案件的期限缩短为3个月,紧急案件为1个月,特殊案件为6个月。把60天的磋商期缩短为10天。尽可能缩短争端解决期限。
  4.3 增设上诉机构发回重审权与审查权
  基于上诉机构既无审查权也无发回重审权的事实,应按照司法方式,在DSU中增设“上诉机构的上诉审查权与发回重审权”。若败诉国滥用上诉复议机制进行恶意上诉,致使受害国损失进一步扩大,则上诉机构可对该案件予以驳回;将专家组报告中遗漏关键事实或事实不清的案件发回重审。这样可以减轻上诉机构的工作量,提升上诉机构的工作质量和工作效率,使上诉机构拥有司法性质的可预测性与权威性。
  4.4 提高争端解决机制的透明度
  DSU应当增设庭审公开程序规则,建立旁听制度安排,保障公众和非政府组织参与案件审理环节并了解争端解决的运作过程,让监督专家组的成员能够顺利履行职责。此外,设置专门网站,公开争端方提交的书面材料和专家组报告,方便公众和非政府组织及时查阅。但是,并非所有审理都应公之于众,涉及一国国家安全、公司商业秘密的案件仍需保密。
  4.5完善贸易报复机制
  根据规定,DSU在通过裁决后才可实施报复。这意味着审理期间造成的损失无法弥补,也是美国绕过争端解决程序并实施单方面制裁措施的主要原因。建议引入赔偿机制以补足受害方审理期间遭受的损失。单一国家采取制裁措施,進行报复的效果由该国综合经济实力决定。如果一国的经济实力不强,就很难取得有效成果。因此应该采用“集体报复”,即将在贸易争端中经济不发达的受害国联合起来实施中止减让或其他义务。
  相对于发达国家来说,广大发展中国家在贸易地位和贸易报复手段上存在着天然劣势,基于此,DSU应成立贸易报复执行委员会,在其许可范围内允许成员之间自由联合,共同执行贸易报复协议,来对抗消除发达国家在贸易报复机制中的天然优势。但贸易报复并非无条件、无理由和无下限的,应明确规定贸易报复的定义,并严格、清晰的划分责任范畴,以防止贸易报复手段流于形式或被滥用,确保其在世界贸易实践中能够被落实。
  5 结束语
  WTO争端解决机制自建立起,迄今已过26载。作为经济全球化背景下相对完善的争端解决机制,DSU经历了辉煌、改革、困境,到如今面临瘫痪,其原因既包含自身的局限性,也有美国的强权干涉和阻挠。为了维护多边贸易体系的稳定,确保WTO能够继续在国际贸易中发挥其作用,必须对DSU进行改革。这不仅是维护自由贸易和顺应经济全球化的需要,也是WTO各成员为构建人类命运共同体所做的共同努力之一。
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