我国养老服务政策工具和服务内容研究

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作者:无, 字数:10583

  摘要:中国自2001年步入人口老龄化社会,国家和社会养老压力骤增,为老年人提供养老服务、缓解养老压力成为热点话题。本文运用内容分析法,根据代表性、相关性和规范性原则遴选2013-2019年20份养老服务政策,基于政策工具与服务内容,利用Nviv011.0软件对政策文本进行编码统计,发现我国养老服务政策从供给手段、服务需求和服务环境三个方面满足老年人需求、吸引多元主体的加入,为老年人提供养老服务保障。
  关键词:养老服务;政策文本;政策工具;编码
  中图分类号:D669.6 文献标识码:A
  近年来,随着人口老龄化程度加深、社会养老压力的增大,养老问题成为社会关注焦点。党的十八大以来,我国高度重视养老领域相关改革工作,在养老保险、养老服务等方面持续推进改革,推动养老体系的快速发展,实现国家与社会在养老领域的有效结合。党的十九大报告中提出养老领域所面对的难题,明确指出要在老有所养中不断取得新进展。因此,国家对养老问题的关注为养老领域带来了一系列变化,我国养老相关政策已初成体系。
  养老服务政策是养老领域的重要组成部分。随着社会的进步与发展,养老服务领域也与时俱进,呈现与时代发展、治理观念相结合的特点。因此,本文以2013-2019年20份养老相关政策文本为研究对象,运用内容分析法,根据既有理论建立研究分析框架,系统梳理代表性的养老服务政策,以归纳我国养老服务政策的特点。
  1数据来源与研究方法
  1.1数据来源
  本文数据类型分为论文文献与政策文本。笔者从中文社会科学引文索引(CSSCI)以“养老服务”、“政策”为检索词,界定发表时间为2000-2019年,共得到430篇文献,剔除内容和题材不相关文献后得到386篇文献。运用CiteSpace软件进行关键词聚类分析,得到养老服务政策领域研究的热点关键词。主要有“家庭养老”“机构养老”“居家养老”“人口老龄化”“政府购买”等,为后文分析养老服务类型奠定基础。
  本文使用的政策文本主要来源于2013年至2019年我国政府或相关部委网站发布的有关养老、医疗等领域的通知、法律、规划纲要等文件。同时,为保证内容契合本文主题,确立遴选原则:一是代表性原则。制定政策主体为国务院、民政部、财政部等相关部委,代表国家大政方针走向,地方政府及其附属机构制定政策不纳入本文分析范围;二是相关性原则。政策部分或整体涉及“养老服务”相关内容,仅略微涉及则不纳入本文分析范围;三是规范性原则。选取意见、通知、方案为本文分析的政策类型。经过筛选,得到20份政策文本,見表1。
  1.2研究方法
  本文运用内容分析法,借助Nvivo11.0软件对20份政策文本中相关政策条款进行分类编码,分别从政策工具和服务内容两个维度构建x维度和Y维度的研究框架。结合迈克尔·豪利特(MichaelHowlett)和M.拉米什(M.Ramesh)对于政府在提供物品和服务中干预程度的大小对政策工具进行分类,作为本文分析的x维度:政策工具维度。具体分析如下:一是自愿性工具。主要体现为提供养老服务的主体极少受到政府干预的作用;二是强制性工具。主要体现为政府依据统治权威,控制或指导目标群体投身养老服务业,在各自领域发挥作用;三是混合性工具。主要体现为政府与私人部门或非公共利益主体的合作,政府仅进行少量干预。
  x维度主要是从供给手段的角度切入。但养老服务政策还需要考虑供给对象和内容,由此建立Y维度:服务内容维度。服务内容主要面向两大主体:需求方和供给方。需求方主要指老年群体及有养老需求的家庭;供给方是指参与养老服务提供的政府和其他社会力量。对于需求方提供的服务主要为设施、医疗照料等物质支持,关爱活动、学习活动等精神支持,以及保护老年人消费者权益等专业化的个性支持。对于供给方提供的服务体现为在资金、人力、程序等方面的资源支持。由此,本文对20份养老服务政策根据政策工具和服务内容进行归类,形成养老服务政策二维分析框架,见图1。
  2统计结果
  2.1政策工具维度
  对20份政策文本相应条款根据自愿性、强制性和混合性进行归类编码,并列出代表性政策文本作为参考同时统计频数分布,见表2。
  自愿性工具中以“机构养老”尤为突出。本文将社区机构、医疗机构、非营利性机构以及自愿参与养老事业的营利性机构均归类为机构养老模式,且社区机构和医疗机构在养老服务政策文本中出现频率极高,“社区养老服务体系”和“医养结合”已成为近年的主流趋势。因此,使用自愿性工具主要是以社区为核心,在社区内建立不同机构和不同组织的合作,已成为国家养老服务政策的主要方向;强制性工具以政府监管为主要模式,数量低于自愿性工具,说明国家在养老服务中逐渐转向依靠社会力量,弱化政府角色,在必要领域以及必要时期进行监督和整顿;混合性工具频数最小。在引入多元主体参与养老事业的过程中,混合性工具中政府购买类型的政策涉及多部门的协调和对政策内容的落实,实施难度较大,且在操作中容易出现偏差或失误,国家层面出台的政策却都是宏观性的语言表述,对政策执行具有指导意义,但却缺乏细化的要求。但是笔者发现部分地方省市关于政府购买的政策要求相对较全面,这说明即便国家层面对混合性工具使用不多,但不能否认政府购买类政策和金融支持养老服务类政策在全国的发展及其重要意义。
  2.2服务内容维度
  对20份政策文本相应条款划分为需求方和供给方两类政策对象,并根据物质支持、精神支持、资源支持归类编码,列出代表性政策文本作为参考同时统计频数分布,见表3。
  有关需求方物质支持方面的政策文本数量较多,又可细分为设施使用、医疗照料和技术手段的应用,足以看出我国养老服务政策已经覆盖了老年人的基础设施和生理健康两大方向,并且结合信息技术的发展,提出“智慧养老”这一新兴概念,利用互联网技术实现远程养老服务。此外,养老服务政策在满足老年人生理需要的同时,还注重心理活动,鼓励定期举办娱乐活动、志愿者关爱活动、学习活动等,为老人送温暖,这也符合我国养老服务政策兼顾物质生活与精神生活的发展方向。养老服务还需要保障服务的专业化,制定与养老领域相匹配的业务类型。不过这类服务政策文本数量相较于前两类较少。因此,需求方的政策仍以物质生活保障为重点,逐渐重视精神生活的发展,并使越来越多专业化的业务与养老领域相适应;有关供给方的政策文本属于对参与养老事业的社会力量提供政策优惠,主要体现为资源类的支持,包括简化手续、降低融资成本和定期培训工作人员等,让社会主体更便捷地加入养老服务。三类文本数量几乎一致,可以看出国家是通过政治资源、经济资源和人力资源营造多元社会主体参与养老、构建养老服务体系的。
  3养老服务政策特点归纳
  3.1供给手段多元化
  供给手段主要体现为多元主体的加入。由x维度可知,我国养老服务逐渐吸纳家庭、社区、医疗机构、营利性养老机构的参与,并创新服务模式,推动政府与社会力量的合作以引导养老服务业的发展。社会化养老服务可以说是大势所趋,其中社区养老是核心。社区养老服务体系主要依托社区与其他机构合作来建立服务网络,在机构的合作之间建立综合性的养老服务体系。此外,居家养老、志愿者团队、互助养老和物业公司则应与机构相互配合,不断发挥自身优势,创新发展形式,在社区养老服务体系的范畴之中发挥作用。从政府角度来说,社会力量的加入必然降低政府在人力和财力方面的投入,减轻政府负担,且社会力量多元主体提供养老服务远比政府单一主体提供服务更能丰富服务种类、优化服务质量,提高服务效率,并且能够有效分担养老的社会压力。
  3.2服务需求综合化
  目前政策内容中更多从老年人视角出发,关注老年人需求,其中不仅包括物质需求,还关注精神需求,此外还打造专业化、适合老年人的个性业务,保障老年人的各项权益。同时利用信息化手段实现智慧养老,将技术与日常生活的照料服务紧密结合,呈现向综合方向的发展趋势,越来越站在老年人的角度思考问题,竭力满足老年人的需求,实现服务与需求的精准对接。
  3.3服务环境优化
  养老服务想要实现社会力量的积极参与,必须营造良好的营商环境,且由于养老项目的特殊性,市场化运作已成为必经之路。想要吸引社会力量的加入,必须给予政策优惠,优惠主要体现为降低运营成本、简化程序上。社会主体想要成立养老机构,需要办理手续、筹资融资并培养相应的服务型人才和专业人才,政策则从这三个方面分别给予支持,通过简化手续、税收优惠和专业化培训来为社会力量的加入减少障碍。
  综上,我国养老服务政策主要由供给手段、服务需求与服务环境三方面构成,见图2。供给手段是提供服务需求的媒介,服务需求对服务环境提出了更高的要求,而服务环境作为背景,促进供给手段多元化的同时优化服务需求,提高服务质量。三者相互关联、密不可分。

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