精准扶贫中贫困识别问题研究

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作者:无, 字数:16222

   [提要] 贫困问题历来是各个国家关心的问题,也是很多领域研究的重点。今年是脱贫攻坚收官之年,使所有贫困户精准脱贫是政府工作的重中之重。本文重点围绕精准识别,分析贫困识别中可能遇到的问题,以期提出相应的解决对策。
   关键词:精准识别;精英捕获;数字脱贫
   中图分类号:C913.7 文献标识码:A
   收录日期:2020年7月24日
   贫困问题作为世界性难题,一直困扰着众多国家,尤其是发展中国家。我国高度重视贫困问题,随着扶贫工作的深入,我国已从“大水漫灌式”扶贫转为如今的“精准滴灌式”扶贫。我国进入精准扶贫新时代,精准识别是精准扶贫最为重要也最为基础的一步。因此,本文重点讨论精准扶贫中的贫困识别问题。
   一、精准识别工作现状
   (一)当前全国脱贫现状。自习近平提出“精准扶贫”重要概念以来,我国脱贫攻坚工作取得了决定性进展和历史性成就。经过多年的精准扶贫,我国现行标准下的农村贫困人口已从2012年底的9,899万人减少到2019年底的551万人,贫困县从832个减少到2020年的52个,接近完成脱贫攻坚目标任务。并且贫困群众的收入大幅增长,贫困地区贫困群众的生产生活条件明显改善,经济社会发展明显加快。脱贫攻坚的质量在明显提高。但是,目前存在返贫风险的脱贫人口有200万人左右,有致贫风险的有300万人左右,一共500万人左右。加上2019年底剩余的500多万人,实际上要脱贫的人口达到1,000万人。
   湖南湘西十八洞村是精准扶贫的首倡地,也是脱贫工作的一个缩影。以十八洞村为例,介绍十八洞村的脱贫成效。武陵山身处的十八洞村是典型的苗寨,因为寨里有十八个溶洞而得名。在习近平视察一个月后,花垣组组建扶贫工作队进驻十八洞村。工作隊发动群众组建了义务施工队,因地制宜,利用山上现有石材,使十八洞村焕然一新,在村里基础设施基本得到满足后,工作队将种植猕猴桃和乡村旅游作为重点扶贫产业。目前,村里的猕猴桃已经顺利拿到有机食品认证和出口果园认证。初步预计,每户农户分红不低于5,000元。村里经济的振兴也吸引外出务工人群返乡工作,这种外出务工人群返乡潮在一定程度上可以缓解城市压力,也使农村的空巢化现象得到有效解决。
   (二)目前全国普遍施行的贫困户识别程序。根据《中共中央办公厅 国务院办公厅印发<关于创新机制扎实推进农村扶贫开发工作的意见>的通知》(中办发[2013]25号)精神,采取规模控制的办法,各省将贫困人口识别规模逐级分解到行政村。贫困户识别以农户收入为基本依据,综合考虑住房、教育、健康等情况,通过农户申请、民主评议、公示公告和逐级审核的方式,整户识别。从国家层面来说,工作步骤分为九步,分别是规模分解、初选对象、公示公告、结对帮扶、制定计划、填写手册、数据录入、联网运行、数据更新。
   由于全国贫困人口的程序识别具有普适性,笔者以了解到的山西省运城市某乡为例,介绍具体的贫困识别程序。根据运城市扶贫开发中心2014年建档立卡工作方案中下达给各县区的贫困村以及贫困人口规模,本着从实际出发、实事求是的工作要求,对于人口分配不合理的,各县、区在规模以下进行自行调整。按照“先摸底、后确定”的原则,由下而上,逐户、逐村、逐乡进行识别。对已经被纳入扶贫对象的贫困户要逐户进行识别,对于不符合条件的已经被纳入扶贫对象的贫困户要及时予以退出,对符合条件的要准予申请,尽力做到该进必进、应退必退。从各乡镇来看,识别程序一般分为以下环节:第一,农户申报;第二,村委会民主评议;第三,村委成员和驻村工作队核实以及进行第一次公示;第四,乡政府再次审核,进行二次公示;第五,上报上级政府,进行公示;第六,报上级扶贫部门备案,录入系统。
   (三)贫困户和贫困人口的“识别者”。乡级扶贫办事处,有的地方也称脱贫攻坚工作站、群众工作站,在整个扶贫工作体系中起着承上启下的作用,主要负责上传下达,传达上级扶贫部门所给的任务,落实上级扶贫部门所给的指示,评选出贫困村和贫困户,综合管理好扶贫资金和物资、监督资金的使用与管理,对扶贫开发的工作进行统计和动态监测,与驻村工作队的工作进行对接;同时对于乡镇一级的扶贫工作要及时地上报给上一级政府,以便上级政府以及更上级政府清楚地了解到目前的扶贫现状,真正落实好扶贫工作。
   1、村两委。村级组织是落实扶贫政策、实现精准脱贫的主力军和关键所在。在精准识别工作中,各村两委成员会对提出申请农户的基础情况进行初步核实,基本确定每户上报情况属实。另外,在驻村工作队以及上级政府对农户的情况进行核查时,各村村两委成员要对其工作进行协助,及时提供农户的家庭信息,以便工作可以更顺利地展开。村两委成员是上级政府和下级民众之间最重要的关节点。
   2、驻村工作队。为了精准扶贫工作可以更好地开展,中央规定每个贫困村都要有驻村工作队驻村,驻村工作队一般是由第一书记和驻村队长组成。驻村工作队的重点任务是要做好以下五项工作:一要真正吃透实情;二要抓好政策宣传;三要激发群众主动脱贫的内生动力;四要夯实基层基础;五要抓好产业扶贫。在精准识别过程中,驻村工作队是具体的落实者,驻村工作队需要挨家挨户地登门进行核查,核实清楚每户的家庭收入、住房情况以及子女上学情况等,进行详细的登记在案,判断每户是否能被列为贫困户。
   二、贫困识别各阶段问题出现的原因
   (一)基层政府偷懒产生数字脱贫。各地基层政府在建档立卡之初会计划每年的脱贫人数,考核期之后脱贫。这样做本来是为了有效脱贫,但是部分地方政府部门并没有真正为农民考虑,只是固化地按照这样的流程进行操作,并不去考虑脱掉的农户是否真正的脱贫,新贫困户是否产生了。出现这种现象的主要原因是部分地方出现领导干部责任意识不强,在执行政策时不给力,没有真正把脱贫攻坚当作民生工程来抓;而且在脱贫攻坚期限将至的时候,迫于压力,做起表面文章,玩起数字游戏。    (二)农户参与程度不足导致识别偏差。大量在家庭中可以做主的青壮年选择外出务工维持生活,由此造成农村的空心化现象。而农村的扶贫工作需要符合发言条件的农户都积极参与其中,不仅符合贫困条件的要进行申报,广大农户也要对贫困户的选择进行监督。大量可以做主的青壮年不在家中,因此在贫困人口识别的群众监督方面势必缺位,由此造成识别工作的封闭性被强化。而在农村家中只有妇女和老人的家庭,大部分会被排除在贫困程序之外,这是无奈又难以改变的一种现象。因此,在贫困识别中,农户参与程度不足势必影响贫困识别的有效性。
   (三)精英捕获导致扶富不扶弱。汪三贵通过实证研究得出精英农户仍然可能成为建档立卡户。精英农户利用自己的关系网对各种资源乃至扶贫资源进行捕获,最大限度为自己服务,而不会考虑这种行为是否合适。造成这种现象的最根本原因在于精英农户的道德缺位。精英农户没有一个很好的道德观和价值观,不会去为别的贫困农户着想。这是造成精英农户存在最为关键的一个因素。现在的中国社会还是一个传统的伦理社会,人情以及威望避免不了,部分人倾向于选择这些人成为贫困户,避免落人口舌。
   (四)基层政府作为代理人与委托人目标不一致。目前关于农村的管理,一般是由国家委托给基层政府以及村级干部的。因此,基层政府及村干部作为代理人,代替国家行使权力,农户信任基层政府及村干部。而现实中很多基层政府及村干部作为代理人,所追求的并不是和国家希望的那样,使贫困人口真正实现脱贫,而是追求自己的利益最大化或者自己的行为最优化,因此不按职权行使权力。陆汉文、李文君以豫西一个建档立卡贫困村为例,发现当地基层政府在选择贫困户时是以国家政策为指向的。国家重点扶持的方面,就多选出这方面的贫困户,甚至扶贫专干在采访中直接谈到,不要把太困难的农户放进去,他认为这些农户放进去无法利用政府的扶贫资金,应该将有营业执照或产业发展基础的农户放进去。因此,基层政府和国家目标不一致,势必导致贫困识别出现偏差。
   (五)识别标准运用仍然存在偏差。首先,目前各地贫困衡量指标的设计虽然考虑了多个维度,但是在识别中仍然存在着识别不清的问题。主要在于指标选取过于广泛而且设计不够合理,不能做到客观衡量,进而导致基层政府人员在识别中总是带着主观的判断,无法保证百分之百的公正;其次,在目前的衡量过程中,虽然说是综合考虑多方面因素,但是总体来说还是以收入为主。2016年四川省的贫困线标准为3,100元,很多农户的收入是在3,100元以上的,但是关于医疗、住房等维度的贫困仍然存在,这部分的很多农户并没有被纳入到扶贫体系中。显而易见,按照固定标准识别贫困人口,还是会有贫困人口被排除在外。
   三、识别程序出现问题的解决措施
   (一)健全工作巡查机制,有效控制数字脱贫。脱贫攻坚工作进行到如今的决胜关键期,体系已经相对健全,制度也相对成熟,然而形式主义相对还很难避免。面对脱贫攻坚工作,必须要杜绝形式主义。要想做到杜绝数字脱贫:一是转变观念,要认识到脱贫攻坚工作的重要性,把打赢脱贫攻坚战作为重要民生工程来抓,有强烈的责任担当;二是做好管理工作。对于发现的虚假脱贫、数字脱贫现象,要进行严惩,对于脱贫工作突出的予以奖励;三是要加强对贫困村的定期巡防和暗访工作。定期巡防可以了解到贫困村的发展现状,对贫困村发展做到心里有数。而暗访工作才能真正地摸清底牌,暗访可以摸清楚是否有农户被排除在体系之外;四是考核验收的方式要更加完善,不能只依靠汇报和查看材料的方式。健全有效的巡查机制是脱贫攻坚工作最为基础也最为重要的保障,虽然成本可能会比较大,但是也相對安全。另外,在信息高速发展的时代,利用好先进技术,对扶贫工作也非常有利。比如在扶贫监督体系中充分发挥大数据以及云平台的作用,做到全方位监督。
   (二)基层干部公布信息,使农户充分参与。目前来说,尽管自十九大以来,政府号召建设新农村,促进农村“三产”融合发展,带动农户增收致富,但是农村发展不足是仍然存在的,短期之内仍是不好解决的。但是就贫困识别这一问题而言,可以实行24×7式的全时段监督,让农户敢于说真话。激发农户的公众参与意识,让农户最大限度地参与进来,不能因为某些家庭中可以做主的人不在家中,就将其排除体系。在进行公示时,在公示期内允许所有有意见的农户充分发表自己的意见。每户农户的权利都不应该被剥夺。
   (三)树立农户正确的价值观,监督精英捕获现象。精英捕获作为一种常见现象,要严厉打击。具体来说,要树立起农户真正的价值观,不能因为某些农户具有威望,就对将贫困户的名额分配给这些人而没有意见。要树立一个理性的观念,不能被感性所左右。这样,才能做到该帮的人得到帮助,才能让所有的农户发展起来,而不是农村也呈现出一种穷者越穷富者越富的现象。农民作为精准扶贫中最重要的成员,一定要最大限度地发挥自己的作用。
   (四)健全对基层干部的监督体系,有效防止委托代理问题。目前对于基层干部的监督并不全面,造成基层干部有恃无恐,在贫困的选择上以自己的行为最优化为原则,而不去考虑国家的诉求,认为“天高皇帝远”,肆意妄为。对此现象,要加强对基层干部的监督,建立市区级所辖范围内基层政府的交叉监督体系,不定期地进行汇报监督结果,而且要加大对减贫成果的评估、考核以及惩罚。另外,也要定期对基层干部进行政治思想教育,让其明白,身在其位,为人民服务才是自己的本职。
   (五)切实做到多维度识别贫困,提升识别效率。目前的多元化趋势要求我们不能再采用以前的传统模式,要注意以多维视角衡量贫困。不仅要注意到收入、住房、医疗等客观性因素,也要注意到个人能力、主观感受等这样的主观性因素。要建立有效的衡量体制,把在教育及健康方面不达标而收入却达标的农户也要纳入建档立卡范围,而且要注意帮助能力贫困型的贫困人口摆脱贫困,不能仅仅依靠国家政策兜底,可以对这部分贫困人口进行培训,使其具有基本的维持生活的技能。多维度识别出所有的贫困户,找出每户的“穷根”,是所有贫困户摆脱贫困最根本的方法。
   四、结语
   精准识别的流程化和农村问题的特有性决定了在贫困识别过程中会面临数字脱贫、农户难以参与到精准识别中、精英捕获、代理人目标不一致以及标准偏差的现象。因此,在精准识别过程中,要注重外部的一些辅助手段,比如农户的参与以及引入第三方团队进行评估,也要注重来自内部的监督,比如建立交叉监督体系。而且流程中出现的很多问题不仅在扶贫中体现出来,也体现在现代农村社会治理的方方面面。做好精准识别工作是脱贫攻坚工作的第一步,也是最重要的一步。
  主要参考文献:
  [1]汪三贵,郭子豪.论中国的精准扶贫[J].贵州社会科学,2015(05).
  [2]李博,左停.谁是贫困户?精准扶贫中精准识别的国家逻辑与乡土困境[J].西北农林科技大学学报(社会科学版),2017.17(04).
  [3]周晓露,胡萌萌.国家话语与乡土情境——精准扶贫视域下农村贫困人口“瞄准偏差”研究综述[J].社会科学动态,2018(10).
  [4]陆汉文,李文君.信息不对称条件下贫困户识别偏离的过程与逻辑——以豫西一个建档立卡贫困村为例[J].中国农村经济,2016(07).
  [5]何绍辉.从“技术”到“伦理”:精准扶贫研究的范式转换[J].求索,2018(01).
  [6]胡联,汪三贵.我国建档立卡面临精英俘获的挑战吗[J].管理世界,2017(01).
  [7]刘纯阳,陈准.农村贫困对象瞄准中的道德风险及其防范[J].湖湘论坛,2012.25(06).

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