提高行政事业资产配置绩效的难点及出路探析

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作者:无, 字数:24402

  摘 要:行政事业资产配置绩效可分为存量资产配置绩效和增量资产配置绩效两部分。提高行政事业存量资产配置绩效需根据资产在不同使用方向给社会带来的边际福利水平的高低配置资产并进行资产调剂;提高行政事业增量资产配置绩效需根据资产存量配置状况及绩效水平来弥补、纠正其存在的局限和不足。现实中无偿划拨资产的方式使得通过资产调剂来提高存量资产配置绩效受到很大限制,而行政事业资产管理与预算管理的脱节使得增量资产配置也难以弥补和纠正存量资产配置存在的局限和不足。提高行政事业资产配置绩效,一方面可通过设立存量資产调剂基金调动有关主体的积极性来提高存量资产配置绩效,另一方面可通过深化复式预算制度改革,把一般公共预算分为经常预算和资产预算两部分,并分别由预算管理机构和资产管理机构掌握管理权以提高增量资产配置绩效。
  关键词:行政事业资产;配置绩效;资产调剂基金;经常预算;资产预算
  行政事业资产配置管理是行政事业资产管理的重要内容。在新的历史时期,加强行政事业资产管理必须加强行政事业资产配置管理,行政事业资产配置管理的核心目标就是要提高行政事业资产配置绩效。近年来,理论界和实际工作部门虽然为此做了大量工作,但行政事业资产配置绩效受诸多因素的制约,仍难以尽如人意。本文旨在对行政事业资产配置绩效进行规范分析的基础上,探讨提高行政事业资产配置绩效的难点,并对出路选择谈些管窥之见,以期能对加强行政事业资产配置绩效管理有所帮助。
  一、行政事业资产配置绩效的理论分析
  1.行政事业资产配置的层次性及绩效判定标准
  行政事业资产配置是指行政事业资产在不同使用方向的分配,体现为在不同配置方向的资产分配比例。行政事业资产本质上是作为公共产品生产提供的手段而存在的,其应服务于公共需要的满足,追求公共利益最大化。从这个角度讲,行政事业资产首先应保证配置于政府公共经济部门,这是优化行政事业资产配置的基础和前提。超出政府公共经济部门范围,行政事业资产配置就出现了“越位”,在这种情况下要优化行政事业资产配置是不可能的。由于政府公共经济部门的构成本身具有层次性,因此行政事业资产配置也就具有鲜明的层次性。本文把这种层次性区分为宏观、中观和微观三个层面。宏观层次的行政事业资产配置是指行政事业资产在不同级次政府及同一政府级次不同地方政府之间配置。其配置绩效以不同级次政府或同一级次不同地方政府资产使用绩效为衡量基础①,从理论上讲,不同级次政府或同一级次不同地方政府所配置到的行政事业资产能够给社会带来相同的边际福利,则宏观层次的行政事业资产配置绩效就达到了最优。中观层次的行政事业资产配置体现为行政事业资产在某一政府内部不同部门之间的分配,其体现为行政事业资产配置的部门结构。如果政府各个部门配置到的行政事业资产能够给社会带来相同的边际福利,则中观层次的行政事业资产配置绩效就达到了最优;微观层次的行政事业资产配置体现为行政事业资产在部门内部不同单位之间以及单位内部不同资产使用方向之间的分配,其体现为行政事业资产配置的单位及单位内部的资产配置结构。如果一个部门内部不同单位以及单位内部不同资产使用方向所配置的行政事业资产能够给社会带来相同的边际福利,则微观层次的行政事业资产配置绩效就达到了最优。
  2.存量资产调剂和增量资产配置是提高行政事业资产配置绩效不可或缺的手段
  (1)存量资产调剂是提高行政事业资产配置绩效的基础手段。由于客观条件的变化,即便在初始环节宏观、中观和微观层次的行政事业资产配置绩效是最优的,随着时间推移也会存在改进余地。这种改进首先要借助一定数量的行政事业资产在不同级次政府或同一级次不同地方政府、某一政府的不同部门、某一部门的不同单位之间的调剂来实现。以宏观层次的行政事业资产配置绩效的改进来说,如果不同政府级次或同一政府级次不同地方政府配置到的行政事业资产由于种种原因不能给社会带来相同的边际福利,则需要在不同级次政府或同一级次不同地方政府间进行资产调剂。这种调剂符合潜在的“帕累托增进标准”。该标准认为,资源配置状态的调整在增加一个人福利的同时减少了其他人的福利,但所增加的福利若大于减少的福利,则这种资源配置状态的调整仍然是必要的、合理的。按照这一标准,若某一政府配置到的资产给社会带来的边际福利水平较低,就需要把一定数量的资产调剂给资产使用能给社会带来更高边际福利的政府,虽然就调出资产的政府而言,其资产使用给社会带来的福利会减少,但调入资产的政府其资产使用给社会带来的福利会增加,增加的福利大于减少的福利,整个社会福利水平会得以增进,因此,这种资产调剂就是必需的。如果不同级次政府或同一级次不同地方政府配置到的行政事业资产给社会带来的边际福利相同,则实现了宏观层次行政事业资产配置绩效的优化,此时宏观层次的资产调剂就没有开展余地。上述分析也同样适用于对中观和微观层次行政事业资产调剂的分析。
  (2)增量资产配置是提高行政事业资产配置绩效的补充手段。存量资产配置绩效若存在改进余地,最好的办法当然是借助资产调剂在存量资产范围内提升配置绩效,但若存量资产调剂工作受种种因素制约而难以开展,则通过增量资产配置来提高资产配置绩效就成为可行选择。在宏观、中观和微观三个层次,从理论上讲,只要不同方向资产使用所带来边际社会福利不等,就需要通过增量资产配置加大在资产使用边际福利水平高的方向所配置的资产数量。根据边际收益递减规律,随着该方向配置资产量的增加,其资产使用带来的边际社会福利水平会下降,最终可达到资产不同配置方向所带来的边际社会福利水平相等。这一过程体现了通过增量资产配置来弥补存量资产配置存在的局限和不足,也体现了不考虑存量资产配置状况来确定资产增量配置所具有的盲目性。虽然增量资产配置绩效与存量资产配置绩效二者相对独立,存量资产配置绩效并不决定乃至影响增量资产配置绩效,但要提高增量资产配置绩效必须掌握存量资产配置及其绩效水平的有关信息,由此才能通过增量资产配置来弥补、纠正存量资产配置的不足。   3.存量资产调剂和增量资产配置优化得以顺利进行所需符合的条件
  (1)资产调剂工作得以顺利进行的条件。行政事业资产的所有权属于国家,管理权属于政府,部门、单位只是掌握占有和使用权。从这个意义上,代表政府行使行政事业资产管理权的行政事业资产管理机构完全可以在部门、单位甚至不同级次政府或同一级次不同地方政府之间实现资产的余缺调剂,这可称为由行政事业资产管理机构主导完成的资产调剂;除此之外,部门、单位之间甚至不同级次政府或同一级次不同地方政府也可以在上报上级政府和主管机构得到批准的条件下完成资产调剂,这可称为由行政事业资产使用主体完成的资产调剂。这兩类资产调剂实际都仅仅体现为一种可能性,若要由可能变为现实,还需要具备一定条件。对由行政事业资产管理机构主导完成的资产调剂而言,至少要求行政事业资产管理机构能掌握资产的余缺信息。行政事业资产管理机构代表政府管理资产,虽然其可以掌握较为充分的资产在部门、单位间的配置信息,但是要掌握部门、单位是否存在闲置资产以及其他部门、单位是否需要这些闲置资产的信息则相对困难。即便行政事业资产管理机构制订了详尽的资产配置标准,对部门、单位所占有、使用的资产是否处于闲置状态以及部门、单位增加的资产需求是否可以通过这些闲置资产来满足,仍然难以做出准确判断。因此,对行政事业资产管理机构来说,这种资产余缺信息只能主要来自存在资产调剂需求的部门、单位的上报。这意味着其掌握较为充分的资产调剂信息所需具备的条件是:一方面,资产的调出方要有积极性呈报闲置资产信息,另一方面资产的调入方也要有积极性上报自己愿意接受资产调剂的需求信息。由于二者都是理性的经济人,因此只有在上报信息对其带来的所得大于所失时,其才会上报信息。对由部门、单位主导完成的资产调剂而言,首先要求存在闲置资产的部门、单位有积极性调剂出闲置资产。作为资产的直接占有和使用者,对资产是否处于闲置状态其最有发言权,掌握这方面的信息不成问题,但作为理性的经济人,只有在调剂出闲置资产的所得大于所失时,其才会有积极性调剂出闲置资产;其次,对存在资产需求的部门、单位来说,其也必须有积极性接受调剂过来的二手资产。作为理性的经济人,如果并不需要付出额外的代价就可以获取一手的新资产,其就不会有积极性接受调剂的二手资产。换言之,只有在接受调剂的二手资产能给自己带来利益增进的时候,其才会有积极性接受资产调剂。因此,不管是由行政事业资产管理机构主导完成的资产调剂,还是由部门、单位等直接占有、使用资产的主体所完成的资产调剂,要由可能变为现实,都需要具备一定的条件。条件不具备,则资产调剂会仅仅体现为一种理论层面的可能性而不会在实践层面具有现实性。
  (2)增量资产配置优化得以实现的条件。资产增量配置管理和存量资产配置管理二者不可分割,“一体两翼”,同为行政事业资产配置管理的两个重要组成部分。这要求资产存量管理和增量管理的主体应该统一,由此才能避免资产存量管理与增量管理的脱节,这是优化资产增量配置的重要条件。另外,优化增量资产配置要求拥有增量资产配置权的主体必须掌握充分的存量资产信息,不仅要了解、掌握存量资产配置状况,而且对不同配置方向资产的使用绩效也要有清楚地把握。由于政府系统包括众多的部门、单位,资产配置的规模庞大、种类繁多、结构复杂,掌握资产存量信息的工作量很大且专业性、技术性很强,因此需要由专门机构来具体负责。从理论上讲,能掌握充分的存量资产信息的机构,同时也就应该是掌握增量资产配置管理权的最佳主体。因为若由其他机构负责管理增量资产,就会涉及存量资产管理主体与增量资产管理主体之间的信息传递,虽然可能链条比较短,环节比较少,但信息传递过程中的失真、时滞所导致的效率损失仍然难以避免。尽管分工可以提高效率,管理活动也不例外,但分工应是管理权统一前提下的分工,否则多头管理、五龙治水会降低管理效率。因此,优化增量资产配置所需要的条件可概括为存量资产管理与增量资产管理二者不能脱节,管理权应统一且管理主体需要掌握充分的存量资产配置信息。若具备这一条件,即便存量资产配置绩效水平低,仍然可通过增量资产配置予以弥补和纠正,从而在整体上实现较高的资产配置绩效。从这个意义上讲,增量资产优化配置既是提高资产配置绩效的重要内容,同时也是其重要的实现手段。
  二、提高行政事业资产配置绩效的难点
  1.资产调剂难以开展,资产存量配置难以优化
  虽然从理论上讲,资产调剂作为提高存量资产配置绩效的重要手段,理应成为日常行政事业资产管理的重要工作内容,但从实践来看,行政事业资产管理机构所能举出的资产调剂例子通常十分有限,且其发生往往带有一定的偶然性、巧合性。究其原因,与长期以来我国的行政事业资产调剂一直采取无偿划拨方式有关。从理论上讲,行政事业资产的所有权属于国家,资产在部门、单位甚至不同级次政府以及同一政府级次不同地方政府之间调剂,并不改变资产所有权,采取无偿划拨的方式理所当然,但是这种无偿划拨的方式忽视了资产调剂所必须付出的交易成本,以及部门、单位乃至不同级次政府或同一级次不同地方政府所具有的相对独立的经济利益。它们作为理性的经济人,在从事一项可从事也可不从事的活动时,只有在所得大于所失的情况下,其才会有积极性从事这项活动。对资产调剂来说,资产到底是否处于闲置状态,部门、单位拥有信息优势,在资产无偿划拨的条件下,其利用自己的信息优势隐瞒闲置资产信息,有利于实现其利益最大化。毕竟一旦呈报资产闲置信息,行政事业资产管理机构若划拨闲置资产,其就需要配合办理资产划拨手续,不仅利益不能由此得以增进,还要遭受损失。所以,在实践中行政事业资产管理机构一般难以掌握闲置资产的信息,也就是说对资产调剂工作而言,缺少闲置资产供给。从调剂资产的接受方来说,采用无偿划拨的方式为其提供资产,即便考虑办理划拨手续所需付出的交易成本,其所得通常也会远远大于所失。从这个意义上讲,其应该完全有积极性接受调剂的二手资产,但在实践中,几乎所有的部门、单位都没有太高的积极性来接受调剂的二手资产。这并不是因为其不需要这种二手资产,也不是因为办理资产划拨手续需要由其承担交易成本,而是因为一手的新资产也是由政府财政免费提供。在二手的旧资产和一手的新资产都由政府免费提供的条件下,新资产给其带来的效用满足程度显然会更高,两利相权取其重,作为理性的经济人其自然要倾向于由财政部门安排经费去购置一手的新资产。毕竟部门、单位作为资产的具体占有使用者,其所具有的信息优势是客观存在的,如果一个部门、单位想拒绝接受调剂过来的二手旧资产,其找到一个借口或理由并不十分困难。显然,要改变这种资产调剂工作事实上难以开展的被动局面,不改革这种无偿划拨的资产调剂方式是没有出路的,通过机制设计使参与资产调剂工作的各方都做到所得大于所失,都有积极性参与资产调剂工作,已是强化行政事业资产配置管理、提高资产配置绩效的当务之急。   2.资产管理与预算管理脱节,资产增量配置难以优化
  如果行政事业资产存量配置没有优化且资产调剂工作难以顺利开展,那么从理论上讲,还可以通过资产的增量配置来弥补和纠正存量资产配置所存在的局限和不足。但在实践中,这种增量资产配置对存量资产配置的优化调整作用并没有充分体现出来,这主要是因为存量资产管理和增量资产管理事实上处于脱节状态。按照目前的制度设计,存量资产由行政事业资产管理机构负责,其掌握较为充分的存量资产信息,但增量资产管理最为重要的手段――资产预算的编制却由预算机构负责,这导致行政事业资产管理权限事实上被割裂,行政事业资产机构名义上管理全部行政事业资产,但实际上仅管理了存量资产,增量资产的管理权事实上由预算机构掌握,由此导致一个非常尴尬的局面:行政事业资产管理机构管理存量资产,拥有较为充分的存量资产信息,这是优化增量资产配置的有利条件,但其并不负责编制资产预算,从而不能决定增量资产配置方向;预算机构负责编制资产预算,决定增量资产的配置方向和格局,但其并不负责管理存量资产。这种行政事业资产管理与预算管理的脱节导致实然与应然的冲突和对立。为解决这一问题,近年来,各级地方财政部门为实现预算管理与资产管理的结合进行了积极的改革试点,虽然做法不尽相同,但基本思路大体一致,即部门、单位的资产需求指标首先需提交行政事业资产管理机构审核盖章,然后才能提交预算机构,希望以此发挥行政事业资产管理机构掌握存量资产信息相对充分的比较优势,以求能对部门、单位报送的资产需求指标的合理性做出准确判断。从形式上看,通过这种行政事业资产管理机构和预算机构的协调配合,资产管理与预算管理脱节的问题似乎得到了妥善解决,但实际情况并不乐观,毕竟行政事业资产管理机构虽然负责审核资产需求指标但并不负责安排投资性支出,审核把关不严导致资产需求指标被夸大所带来的支出压力由预算机构承受,其自身利益不仅不受影响,而且会由于行政事业资产规模的扩张而得以增进。因此,通过制度机制设计真正解决资产管理与预算管理的脱节问题、提高增量资产配置绩效依然任重道远。
  三、提高行政事业资产配置绩效的出路
  1.设立资产调剂基金提高有关主体调剂资产的积极性以提高存量资产配置绩效
  在资产调剂采用无偿划拨的制度框架下,部门、单位即便存在闲置资产也不会有积极性呈报闲置资产信息,更没有积极性办理烦琐的资产调剂手续来划拨资产。有资产需求的部门、单位也不会有积极性接受调剂过来的二手资产而更有积极性通过资产预算增列购置支出来获取一手新资产。这是由部门、单位的经济人属性及其客观上所具有的信息优势所决定的。作为理性的经济人,其会利用自己的信息优势实现自身利益最大化,这是不以主观意志为转移的客观规律。因此,解决实践中行政事业资产事实难以调剂的棘手问题,只能在承认部门、单位是利己的经济人且有信息优势的前提下,通过制度机制设计,以物质利益诱导的办法来提高其调剂资产的积极性,具体可以通过设立存量资产调剂基金对资产调剂行为予以适当奖励的方式来实现。比如,假定某一部门或单位出现了新增的资产需求,如果通过资产预算安排购置支出需要财政部门拨付100万元,若恰好其他部门或单位存在的闲置资产正好可以满足这一新增的资产需求,那么最合适的选择当然就是在部门或单位间进行资产调剂,既满足新增的资产需求,又解决资产闲置问题,从而提高资产配置绩效。但在资产无偿划拨的条件下,双方都没有积极性开展资产调剂工作。如果能通过物质利益诱导的方式,使有关各方开展资产调剂工作的所得都大于所失,那么资产调剂就不会仅仅停留在一种理论上的可能性。具体做法是财政部门可以从满足新增资产需求所要拨付的100万经费中提取一定比例作为资产调剂奖励资金,假如拿出50%用于对资产调剂活动的奖励,调出闲置资产的部门、单位和调入二手资产的部门、单位各奖励25万元,那么双方实现资产调剂的积极性都会大大提高。从理论上讲,奖励的额度对调出闲置资产的部门、单位来说,至少要大于办理资产划拨手续所需承担的交易成本;对调入二手资产的部门、单位来说,至少需大于接受二手资产较之使用新资产对其造成的效用差额。财政部门若通过设立存量资产调剂基金促成了这样的资产调剂,从形式上看财政部门的确付出了50万元的代价,但较之不能进行资产调剂所需增拨的100万元支出,还是节省了50万元,因此,对财政部门来说其不仅未遭受利益损失而且还实现了利益增进,对开展资产调剂工作的部门、单位来说,各得到25万元奖励,双方利益也都得到了增进,一举三得,因而不失为一种较为理想的选择。
  2.完善复式预算体系、实现经常预算与资产预算分开编制,以提高增量资产配置绩效
  2015年实施的新预算法规定我国政府预算按复式预算编制,将政府预算分为一般公共预算、国有资产经营预算、社会保险基金预算和政府基金预算四大组成部分。从预算管理的角度考察,我国的复式预算制度改革并不彻底,一般公共预算根据支出性质不同还可以进一步细分。从行政事业资产管理角度考察,一般公共预算管理完全由预算机构负责事实上导致了资产存量管理与增量管理的脱节。因此,为了完善我国复式预算体系,也为了解决行政事业资产存量管理与增量管理的脱节问题,本文认为可将一般公共预算进一步细分为经常预算和资产预算,经常预算反映消费性支出,资产预算反映投资性支出。同时对预算编制管理权的归属予以调整,经常预算由预算机构负责管理,资产预算由行政事业资产管理机构负责管理。经常预算安排的是消费性支出,并不形成资产,编制、审核经常预算并不需要掌握部门、单位的存量资产信息,根据历年消费性支出指标及部门、单位职能实现需要即可对经常预算进行审核,预算机构负责管理可发挥其比较优势;资产预算安排投资性支出,要形成行政事業资产,编制、审核资产预算需掌握部门、单位的存量资产信息,行政事业资产管理机构负责管理可发挥其比较优势,由此可从根本上解决行政事业资产存量管理与增量管理被割裂开来,事实分属两个机构的“多头管理”问题。长期以来存在的行政事业资产管理机构负责管理资产但不负责资产预算编制,预算机构负责预算编制但并不管理资产的不合理局面将得到纠正,由此可协调预算机构与资产管理机构的关系,做到各司其职、各负其责、相互协调、相互配合,分别编好经常预算和资产预算;由此可以保证增量资产配置切实建立在存量资产配置的基础上,有效弥补存量资产配置存在的局限和不足,从而提高整体的资产配置绩效;由此既可完善一般公共预算体系,又可从根本上解决资产管理与预算管理的脱节问题,真正做到资产管理与预算管理紧密结合。
  参考文献
  1.李森.加强行政事业资产管理总体思路研究.经济科学出版社,2019.
  2.李森,郑志东.行政事业资产管理与预算管理相结合的路径探析.财政监督,2019(15).
  3.李森,荆珊珊.论行政事业资产管理与预算管理的结合――基于分级财政视角.行政事业资产与财务,2019(11).
  (责任编辑:刘海琳)

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