论我国农业环境责任保险制度的实践路径

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作者:无, 字数:23700

  [摘要]随着科学技术的发展,尤其是化工技术推动了我国农业生产的迅猛发展。于此相伴而生的是日益严峻的环境侵权问题,农业生产对人身权、财产权以及环境权利都带来了或多或少的威胁。但我国现有农业环境侵权救济体系却无力应对,急需寻求新的救济手段。基于此,我国现阶段应适时引入农业环境侵权责任保险制度,实现农业环境侵权责任的社会化分配与消化,从而完善农业环境侵权救济体系建设。
  [关键词]农业环境责任保险;环境责任保险;承保范围
  [中图分类号]D922.28
  [文献标识码]A
  1 农业环境责任保险的概念辨析
  1962年《寂静的春天》刚出版的时候,公共政策里还从没有出现过“环境”这样的词汇。然而,我们所忽视的工业时代产生的化学品已经像狂潮一样吞噬着我们的环境,严重的公共健康问题也发生着巨大的变化。新的环境健康问题各式各样:有各种辐射引起的,也有包括杀虫剂在内的无穷无尽的化学品引发的问题,这些化学品已经遍及我们生活的世界,直接地或间接地、分别地或集体地毒害着我们。就在1962年美国生物学家蕾切尔·卡逊在其著作《寂静的春天》中向全世界发出警示时,国际社会就开始对使用农用化学药品所引发的环境侵权问题进行了深刻反思。我国一直以来对环境保护的重点都放在工业污染的防治上,而一直忽视农业污染所造成的环境侵害。当下的重要任务即为规避农业环境风险,在厘清本文所述农业环境责任保险之前,应辨析以下几对概念:
  1.1 环境侵权与农业环境侵权
  目前法学界对环境侵权的概念尚有争议,纵观众多概念的界定和比较,大多数学者认为环境侵权指因产业活动或其他人文原因,致使环境介质的污染或破坏,进而间接对他人人身权、财产权造成损害或有造成损害之虞,依法应当承担法律责任的行为。而当前理论界多从农业经济学、农业管理学等学科的角度展开研究农业环境侵权问题,从法学理论进行研究的少之甚少。综合现阶段的研究成果,笔者认为,农业环境侵权是指从事农业生产经营活动的企、事业单位或其他生产经营者在农业生产活动中污染环境或破坏生态,并因此对他人的人身权、财产权造成损害而应承担法律责任的行为。
  1.2 责任保险与环境责任保险
  为了解决环境损害赔偿遇到的困难,法律对环境污染损害赔偿的调整已不再是过去的单一机制,而即侵权民事责任制度转变为复合機制,即在环境民事责任制度以外,又设立了环境损害赔偿保险制度、损害赔偿基金制度等。这些制度被称之为环境污染损害赔偿的社会化,它恰当地将加害人的全部或部分赔偿责任转移给了社会。本文主要论述生态损害填补责任保险问题,谈及农业环境责任保险首先要释明责任保险与环境污染责任保险的含义。我国《保险法》和《环境保护法》均对环境污染责任保险有相关规定。环境污染责任保险,简称环境责任保险,是指以被保险人因污染环境而应向受害人承担的环境侵权损害赔偿责任为标的的责任保险。
  1.3 农业环境责任保险与农村环境责任保险、农村环境保险
  这三者的关系可以从投保人、与农业保险的关系和投保的价值取向三方面区分。
  1.3.1 从投保人角度区分
  农业环境责任保险的投保人为从事生产经营活动的企、事业组织和其他生产经营者;而农村环境责任保险的投保人主要为乡镇企业、从城市转移到农村的工业企业;而农村环境保险的投保主体主要为农业生产者。
  1.3.2 从与农业保险的关系区分
  农业环境责任保险与农业保险没有联系,其重点在于解决农村污染事故的赔偿问题;农村环境责任保险,与农业保险没有联系;而农村环境保险则是农业保险运用于环境保护的一种新产品。
  1.3.3 从投保的价值取向区分
  农业环境责任保险设立的目的不仅是为了保护环境,又使得农业环境污染和生态破坏所产生的代价有了社会化的化解渠道。其结合了农业政策、环境保护和保险法律制度;而农村环境责任保险主要是为了保障农民权利而设立;其首先是为了保障农民收入而设立,其次也起到了保护农业生态环境的目的。
  2 农业环境侵权类型化分析
  2.1 农业环境侵权的特殊性
  从上文对农业环境侵权的概念分析可以得出,农业环境侵权具有以下特征:
  2.1.1 侵权主体的弱势性
  农业环境侵权的主体为从事农业生产经营活动的企、事业单位或其他生产经营者。这里所指的企、事业单位主要是指村办或乡办的若干法人组织,而其他生产经营者主要指农民、农业合作社或农业生产组织。这些主体的经济实力、赔偿能力以及获取信息的能力都显著弱于一般的环境侵权主体。尤其是当农业环境介质被侵害后,他们还可能成为农业环境侵权的受害者。
  2.1.2 侵害要素的双重性
  在一般的环境侵权行为中,环境介质(大气、水、土壤等)作为传导要素受到污染和损害,进而导致环境侵害结果的发生。而在农业环境侵权行为中,作为农业生产活动不可或缺的重要部分的农业环境要素,其在遭受污染后,自身的农业生产价值急剧下降且不易恢复,也侵害了农业环境要素所有者、使用者的人身和财产权益。同时,农业环境侵权行为还有可能通过侵害环境介质,环境介质又传递于农产品中,进而侵害消费者的人身权和财产权。因此,在农业环境侵权活动中,既可能侵害环境介质,又可能同时侵害特定人的利益。
  2.1.3 侵权行为的相对合理性
  农业是人类赖以生存的基础,为了实施乡村振兴战略必须始终把解决好“三农”问题作为全党工作的重中之重。为了搞好农业生产,农业生产主体在农业生产过程中使用农药、化肥等具有一定的合理性,而农业侵权行为可能发生在农业生产的全过程中,不可能随意叫停农业生产活动。另外,我国农业人口众多、资源稀缺、地域发展不平衡等客观原因,我们只能在保护作为弱势群体的农业生产主体的同时尽可能地防止农业环境污染的出现。   2.1.4 侵权损害的长期性
  在农业生产过程中,环境介质具有一般环境介质具备的传导属性和农业生产要素的双重属性。各种环境介质在一个完整的农业生产过程中需要综合发挥作用才能完成一个农业生产过程。只要有一项环境介质受到污染,就可能会影响整个农业生产活动。在农业生产活动中,各种污染元素还可能会在各个环境介质中相互传导和聚集,从而危及农业环境的安全。而要消除这些污染元素需要很长的一段时间,甚至有些污染元素在发生转移和聚集后出现无法消除的结果。
  2.2 农业环境侵权的分类
  根据农业环境侵权的概念和特征,笔者认为,现阶段我国农业环境侵权行为可以分为以下几类:
  第一类,农业环境污染行为通过环境介质污染环境或破坏生态,既侵害了环境介质,同时还侵害了他人的人身权和财产权。
  第二类,农业环境污染行为通过环境介质污染环境或破坏生态,不仅侵害环境介质,还通过环境介质将污染传递给农产品,最终侵害了特定人的人身权和财产权。
  第三类,农业环境污染行为通过环境介质污染环境或破坏生态,不仅造成环境介质的损害,同时又间接地损害到特定人的人身权和财产权,而且还损害了环境的生态功能。
  综上,农业环境侵权行为的客体有三类:环境介质、由环境介质间接损害的特定人的人身和财产以及环境生态功能。实践中,这三类客体中只有由环境介质间接损害的特定人的人身和财产可以通过民事或行政的救济途径予以解决。而农业环境侵权行为造成环境介质和环境生态功能受损的后果由于其隐蔽性和长期性一直未引起人们的重视。但根据2017年6月环境保护部办公厅发布的《环境污染强制责任保险管理办法》(征求意见稿)(以下简称《办法》)中所提到的环境污染强制责任保险的保险责任范围包括第三者的人身损害、财产损害和生态环境损害。此《办法》虽还处于征求意见稿阶段,但其已经专门提到了环境污染损害赔偿范围包括了生态环境损害,而环境生态损害亦即环境生态功能的损害,其赔偿范围包括生态环境修复费用、生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失、以及其他合理费用。这无疑是立法的重大进步。
  3 建构我国农业环境责任保险制度的必要性分析
  3.1 我国农业环境侵权传统救济途径的现实局限性
  我们目前解决环境侵权纠纷的途径主要有民事、行政以及社会化救济等方式。但是,目前我国对农业环境侵权问题的处理基本上是处于放任自流的状态。下面分别从民事和行政救济两方面谈谈我国农业环境侵权救济途径的困境。
  3.1.1 民事救济手段解决农业环境侵权的困境
  从民事救济方式来看,近年来,随着环境纠纷的频发和人们法治意识的提升,大多数人自愿选择以诉讼的方式解决环境侵权纠纷,其中也包括少量的农业环境侵权纠纷案件。根据上文对农业环境侵权行为的三种分类,侵权行为人实施环境污染侵害他人人身权、财产权或者通过环境介质将污染传递给农产品,最终侵害特定人的人身权和财产权的行为大多均是通过提起民事诉讼的方式解决纠纷。受害人提起诉讼的依据大多为《侵权责任法》《消费者权益保护法》《合同法》等民事实体法。因此,诉讼是目前解决我国农业环境侵权纠纷的最重要途径。
  根据传统侵权责任法的基本原理,构成环境侵权应具备环境侵权行为、损害事实、侵权行为与损害事实之间存在因果关系这三个要素。在这三个要素中,最难认定以及最易发生争议的则是侵权行为与损害事实间存在的因果关系。在我国农业环境侵权救济问题中,因果关系的认定也是解决侵权救济问题的核心。
  根据我国《侵权责任法》第65条、66条和2015年6月3日实施的《最高人民法院关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》(以下简称“环境侵权责任司法解释”)的规定,因污染环境造成损害的,污染者应承担侵权责任。在举证责任方面,应由污染者就法律规定的免责或减轻责任事由以及行为与损害之间不存在因果关系承担举证责任。亦即发生环境侵权后,适用举证责任倒置原则,由污染者承担证明自身无过错的责任。一旦污染者不能证明自身的行为与环境损害结果间没有因果关系,其将承担败诉的全部后果。《侵权责任法》和“环境侵权责任司法解释”对环境侵权纠纷关于举证责任倒置的规定是出于保护弱势群体受害者利益的初衷,让受害者在举证责任方面承担最小的证明责任,让污染者践行“谁污染谁担责”的原则,承担无过错的损害赔偿责任。
  但在农业环境侵权纠纷中,污染者主要为从事农业生产经营活动的企、事业单位或其他生产经营者。其中从事农业生产经营活动的企、事业单位的而作为“其他经营者”的農民、农业合作社或农业生产组织的经济能力、赔偿能力和社会地位都处于弱势群体的地位,让他们在农业环境侵权纠纷中承担证明自身行为与环境损害间是否有因果关系的证明责任无疑是不公平的。
  3.1.2 行政救济手段解决农业环境侵权的困境
  环境侵权行政救济,是指公民、法人或其他组织认为行政机关的具体行政行为侵害自己人身权、财产权(通过环境介质受到侵害),请求有关国家机关给予补救的一种措施,包括对违法或不当的行政行为加以纠正,以及对因行政行为遭受财产损失给予国家赔偿或行政补偿等多项内容。实践表明,第二类和第三类农业环境侵权行为所造成的环境介质本身和环境功能的损害鲜有人问津,而对这类损害的弥补一般都是行政机关采用行政补贴或行政补偿的方式解决,但实际上根本不能填补受害人的损失。同时,这种补贴或补偿方式不仅严重增加了政府的财政压力,而且无法保证补偿的正当性、稳定性和持久性。这种依靠政府救济解决环境污染问题的做法也是对排污企业的一种放纵。
  3.2 我国农业环境侵权的保险救济依据
  3.2.1 环境侵权损害赔偿责任的社会化理论分析
  一个健全的社会,不仅要有公平的利益分配制度,而且要有公平的损失分配制度。根据上文分析可知,传统的民事或行政救济手段已经不能解决所有的环境侵权事件,急需构建新的损害赔偿制度加以弥补。由于环境侵权损害具有累积性、长期潜伏性、科学技术性、社会影响严重等特点,决定了环境侵权损害的社会化填补模式的诞生。环境侵权损害的社会化填补是由环境法上的社会连带责任所决定的。社会连带责任,是指从社会建构的角度上说,实因行为人所为,因其无力承担而转由其他人(广义上的社会)来负担连带责任。随着科学技术水平的提升,人类有能力大规模地开发利用自然,大自然给人类带来了丰裕的物质,同时也带来了环境污染与环境破坏。人类既想享受来自于大自然生态环境的恩赐,又不想饱受环境污染与环境破坏的困扰,在设计环境问题克服责任机制时,就必须考虑利益平衡问题。而环境侵权损害的社会化填补作为一项利益平衡制度的重要安排便应运而生。   环境侵权损害社会化填补主要方式有:环境责任保险制度、财务担保制度、生态损害填补基金制度、行业风险分担协议制度、行政补偿制度等。财务担保制度,指由潜在的环境侵权责任人(主要是污染性危险企业)提供一定的资金专门用于对受害人进行及时、有效的救助。如提存金制度和企业互助基金制度。目前学界并未对生态损害填补基金制度专门作出定义,但综合学界各观点,可以认为,生态损害填补基金制度指由导致环境污染风险的企业或个人组成基金会,当发生生态损害时,由基金资金予以赔付的制度。行业风险分担协议是指具有类似生态损害风险的行为人事先签订协议,协议参加人遵守协议约定的行为规范防止和降低生态损害,一旦发生生态损害则由全体协议参加人分担生态损害填补责任。行政补偿制度是指行政主体对行政相对人因其合法行政行为造成行政相对人合法权益的损失予以弥补的责任。但从严格意义上来说,财务担保制度和行政补偿制度并非属于社会化的分担方式。财务担保制度从本质上来说最终责任仍然是由加害人自己承担,而并未进行任何社会化的分担,其主要目的在于提高了加害人的赔付能力。行政补偿制度有两大特点:一是需要借助行政权力的介入;二是最终责任具有环境责任个人化的特点,仍然基本上由环境侵害者承担,社会化程度非常低。因此,现阶段,环境侵权损害社会化填补模式主要有环境责任保险制度、生态损害填补基金制度、行业风险分担协议制度等。
  3.2.2 农业环境责任保险制度的比较优势
  第一,农业环境侵害常常具有巨灾性,造成巨额损失。环境责任保险既能缓解侵害人环境责任压力,又对受害人和被破坏的环境予以及时的救济,是一种真正社会化的分担方式。
  第二,农业环境责任保险并不是一种强制性制度,能在不同的条件下满足不同环境责任保险人的需求,灵活性较高。
  第三,农业环境责任保险的投保人身份具有双重性,既足投保人,又是保险监督人。
  因此,相比其他的社会化填补方式,环境责任保险具有一定的比较优势。生态损害填补基金制度主要针对责任人不明的生态损害进行填补。行业风险分担协议制度在本质上集中了某个行业或集团的整体实力提高本行业或集团内成员负担生态损害填补责任的能力。但该协议制度容易产生道德风险问题,其运作成本也相对较高。对于农业环境侵权的救济途径来说,农业环境责任保险具有显著的比较优势。
  4 我国农业环境责任保险制度的路径探析
  4.1 建构我国农业环境责任保险制度的前提
  4.1.1 树立农业生产者环境保护和保险意识
  我国的农业生产者文化素质相对较低,对环境保护和保险方面的知识了解较少,存在自身局限性。加之农业环境侵权具有隐蔽性、间接性、长期性等特点,使得农业生产者不能及时地意识到自身的行为导致了环境侵害的发生;而农业环境管理者通常被暂时的小污染假象所迷惑,不能发现小污染后面的大环境问题,导致农业环境的损害很容易失去了最佳的救济时机。在发生农业环境侵权后,农业环境管理者通常采取调解或调和的方式来解决纠纷,这不仅不能真正地解决农业侵权行为导致的整体损害,同时还加剧了农业生产者的投机心理。
  我国的农业生产者由于受到受教育程度、传统观念和风俗习惯的影响,对保险的认识整体上存在误区。大多数的农业生产者认为买保险就是花了冤枉钱,发生损害的时候通常不能获得赔偿。因此,他们不愿意参与投保,这也阻碍了我国农业环境责任保险市场的发展。从根本上来说,这严重延误了发生农业环境侵权后修复环境的最佳时机。
  4.1.2 健全农业环境责任保险相关的法律法规
  首先,我国现有的侵权责任法律制度中关于农业环境侵权责任方面的法律规范非常少,主要散见于《环境法》《农业法》《水法》中,且这些条款大多属于倡议性质的条款,既未明确规定权利人的权利和义务,也未明确规定义务人破坏环境后应受到的法律惩处,这类型的条款均缺乏可操作性,在司法实践中不能发挥实际作用。同时也加剧了农业环境侵害者的侥幸心理,认为可以轻易地破坏农业环境和生态。
  其次,《办法》第5条规定环境高风险生产经营活动应强制投保环境责任保险。但该《办法》并未正式生效实施。就现有已经生效实施的国家层面的立法来说,我国已经形成了海洋船舶污染、危险化学品内河航运污染、海洋石油勘探开发、海洋油气矿产资源勘探开发、太湖流域污染防治五个特定领域的专门性环境责任保险法律制度的立法框架的雏形。除了这五个特定领域外,其他领域并未明确环境责任保险制度,尤其是在农业环境侵权中。
  4.1.3 完善与农业环境责任保险相关的配套措施
  首先,应健全农业环境风险评估机制,通过专业的环境风险评估机构准确的界定环境风险,例如对企业的排污设施适用情况、经济赔偿能力、农业生态环境登记等进行科学分析,判定农业生态环境的危险级别并作出是否承保的决定。其次,建立环境风险公开制度,可以由地方政府对农业环境所存在的相关信息进行综合测评,进而对当地农业组织所面临的农业环境风险进行量化风险等级,分层次、划分不同等级的环境责任保险的对象。
  4.2 我國农业环境责任保险制度的承保范围
  根据2017年6月环境保护部办公厅发布的《环境污染强制责任保险管理办法》(征求意见稿),我国农业环境责任保险制度的承保范围主要包括如下几个方面:
  4.2.1 突发性农业环境侵权责任。现行农业环境侵权责任分为渐进性和突发性农业环境侵权责任。实践中以渐进性农业环境侵权最为普遍。随着科技的发展,这两类侵权逐渐出现交错存在的现象。而现行法并未区分侵权行为发生的原因,导致这两类侵权行为均符合法律关于侵权行为的构成要件。但环境侵权具有损害后果的长期潜伏性,现行精密的科学检测对此尚束手无策,仅凭受害人一己之力很难确证具体损害的存在。因此,持续性环境侵权责任的认定在我国面临着较大的阻碍。只适宜承保突发性的农业环境侵权,对于渐进性的农业环境侵权仍亟需从制度层面上进行规制。
  4.2.2 生态环境损害。环境高风险企业在发生较大、重大或者特别重大突发环境事件,导致生态环境损害而应当承担的赔偿责任主要包括生态环境修复费用,生态环境修复期间服务功能的损失和生态环境功能永久性损害造成的损失,以及其他必要合理费用。
  4.2.3 应急处置与清污费用。为避免或者减少第三者人身损害、财产损失或者生态环境损害,环境高风险企业、第三者或者政府有关部门、公益组织等机构支出的必要、合理的应急处置费用、污染物清理费用。
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